Wortlaut

Nell'interesse di una riduzione dei rischi potenziali rappresentati dalle banche di rilevanza sistemica e dello sviluppo giuridico-democratico ed economico della Svizzera, il Consiglio federale è incaricato di presentare un rapporto che illustri vantaggi e svantaggi di ulteriori limiti legali per le banche di rilevanza sistemica. In primo piano vanno posti un sistema bancario separato (separazione tra attività bancaria tradizionale e attività bancaria d'investimento) o un modello di holding senza obbligo di assistenza tra le filiali della holding. A complemento delle conclusioni che si evincono dal rapporto degli esperti del mese di settembre del 2010 e delle proposte del Consiglio federale nel messaggio 11.028, il rapporto deve sottoporre ulteriori proposte di riforma per limitare al meglio la problematica "too big to fail" e "too big to be rescued" e indicare i valori di riferimento per una legislazione futura che, dal punto di vista del Consiglio federale, renderebbe necessario un sistema bancario separato o un sistema di holding in una forma adeguata per la Svizzera.

Begründung

Se vengono attuate le conclusioni tratte dal rapporto degli esperti del 30 settembre 2010, le misure nei settori fondi propri, liquidità, ripartizione dei rischi e organizzazione contribuiranno in maniera determinante ad affievolire la problematica "too big to fail" e "too big to be rescued". Tuttavia, la situazione strutturale di fondo, la garanzia di fatto offerta dallo Stato per salvaguardare l'esistenza di determinate imprese - attualmente due - con tutte le sue conseguenze di politica istituzionale, finanziarie ed economiche permarranno. Pertanto, a causa del potere della situazione reale, delle enormi somme e delle interconnessioni in gioco rimane in sospeso la questione se la separazione delle funzioni di rilevanza sistemica proposta nel rapporto degli esperti in caso di crisi sia effettivamente ancora possibile. Esiste anche il pericolo che l'attenzione politica si allontani dalle cause e si concentri sull'efficacia, ossia che venga creato un sistema di controllo e sorveglianza sproporzionato sotto il profilo del dispendio e il cui sviluppo venga fatto dipendere in larga misura dal potenziale focolare della crisi.

L'idea di un sistema di separazione delle attività bancarie, ossia la separazione tra attività bancarie commerciali (depositi/crediti) e attività bancarie d'investimento (titoli) o la separazione secondo altri criteri, non è nuova. Negli Stati Uniti, ad esempio, tra il 1933 e il 1999 era in vigore il Glass-Steagall Act (che più o meno coincideva con una separazione tra attività commerciale e attività d'investimento). Nel suo Interim Report del mese di aprile del 2011 dal titolo "Ring fencing model", la commissione delle banche inglese (ICB) ammette il principio di banca universale, ma pretende che tutti i settori più importanti di una banca di rilevanza sistemica vengano separati ciascuno in una filiale propria. L'introduzione in Svizzera di una struttura di holding capace di far fronte alla problematica "too big to fail" dovrebbe essere svincolata a livello legislativo dall'"obbligo di fatto di assistenza" in base alle considerazioni espresse nella DTF 116 lb 331 a pagina 332, per quanto ciò sia effettivamente possibile giuridicamente e (in particolare sul piano internazionale) materialmente.

La posizione di rilevanza sistemica delle due grandi banche in Svizzera è oggi unica nella misura in cui la loro posizione dominante nel Paese (commisurata ad esempio alla quota di mercato dei crediti per le imprese non garantiti) è legata alla loro forte interconnessione mondiale. Alla luce di questa situazione di partenza, che ben si presta a favorire la problematica "too big to fail", la separazione tra funzioni di rilevanza sistemica (ad esempio traffico dei pagamenti, depositi di risparmio) e la produzione nonché le operazioni in proprio di titoli assume una particolare importanza.

Infine, il fenomeno "too big to fail" e "too big to be rescued" non è compatibile con un ordinamento democratico e improntatato all'economia di mercato. Al riguardo non si tratta semplicemente degli effetti diretti in caso di danno imminente o verificatosi, bensì sono anche in gioco ripercussioni permanenti sulla nostra vita quotidiana che distorcono politica e mercato.

Vantaggi e svantaggi di un sistema bancario separato o di un sistema di holding - oppure di una terza variante che introduca modifiche permanenti a livello organizzativo, nella misura in cui questa dovesse emergere dai chiarimenti - devono essere presentati alla luce del contesto svizzero e internazionale che possiamo attenderci per il futuro. In questo ambito occorre tenere presente la competitività a livello internazionale del sistema bancario svizzero. Devono altresì essere illustrate le temute possibilità di elusione. È comunque indispensabile che alla luce della problematica "too big to fail" nel rapporto l'interesse pubblico del Paese prevalga sull'interesse economico dei singoli attori.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

Il 4 novembre 2009 il Consiglio federale ha incaricato una Commissione di esperti di illustrare, nel quadro di un rapporto, in che modo fosse possibile limitare in modo sostanziale i rischi per i contribuenti e l'economia nazionale derivanti dalle grandi imprese. Nel rapporto finale del 30 settembre 2010 la commissione di esperti ha pubblicato i risultati dei suoi approfonditi chiarimenti e ha presentato un ampio pacchetto di misure coordinato sotto il profilo materiale. L'accento è posto su un inasprimento delle esigenze in materia di fondi propri, sorretto da nuovi strumenti concernenti il capitale, e su misure organizzative che garantiscono anche in caso di crisi prestazioni di servizi imprescindibili nel traffico dei pagamenti, nelle operazioni di deposito e in quelle di credito. Completano il quadro prescrizioni più severe in materia di liquidità e di grandi rischi.

La commissione di esperti si è pure occupata dei temi affrontati dall'autore del presente postulato quali il modello holding e il sistema bancario separato. Tutti gli esperti sono giunti alla conclusione che entrambe le misure non permettono al nostro Paese di raggiungere gli obiettivi prefissati, in quanto sono inadeguate, creano incentivi sproporzionati e possono essere sostituite con altre misure, meno restrittive per le banche interessate. Di fatto, in merito alla struttura holding il rapporto della commissione di esperti è del parere che la responsabilità del gruppo risulterebbe limitata solo se nel contempo si separassero completamente diverse parti del gruppo a livello operativo, personale e giuridico. Ne conseguirebbe in pratica uno smantellamento del gruppo e quindi un intervento notevole nella libertà economica. Sarebbe inoltre probabile che in caso di crisi i Paesi toccati dal fallimento di una filiale spingano la Svizzera a farsi comunque carico del salvataggio della stessa.

Per quanto riguarda il sistema bancario separato e il relativo divieto delle operazioni in proprio presso le banche commerciali, gli esperti sono unanimi non solo sul fatto che la definizione del termine "operazioni in proprio" è problematica, ma anche sull'impossibilità di escludere il trasferimento di queste attività a vantaggio di un settore meno regolamentato, con la conseguenza che il problema non sarebbe risolto ma semplicemente localizzato altrove.

Dopo un esame approfondito del rapporto degli esperti il Consiglio federale è giunto alla conclusione che il pacchetto di misure proposto costituisce la soluzione migliore e più coordinata dal profilo materiale per risolvere la problematica "too big to fail", soluzione che ha quindi concretizzato nel quadro del suo messaggio 11.028. Il governo condivide il parere della commissione di esperti, secondo la quale le misure nell'ambito del sistema di holding e del sistema bancario separato che vanno oltre quelle proposte non sono attuabili. Alla luce di queste considerazioni e a seguito delle analisi approfondite effettuate dalla commissione di esperti su questo tema, il Consiglio federale non intravede alcuna necessità per ulteriori chiarimenti.

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.