Wortlaut

Aux fins d'optimiser le frein à l'endettement, le Conseil fédéral est chargé de revoir le paramètre de lissage utilisé dans la formule de calcul et l'élasticité des recettes retenue.

Begründung

Le caractère trop restrictif de la politique des dépenses déterminée par les exigences du frein à l'endettement est imputable à une élasticité des recettes et à un paramètre de lissage trop bas. Le frein à l'endettement postule comme on le sait un équilibrage conjoncturel symétrique pour que les déficits et les excédents se compensent à long terme. Or cet objectif est également réalisable avec un paramètre de lissage plus élevé. En ce qui concerne les recettes, ce paramètre fixé à 1,0 paraît indubitablement sous-évalué. Diverses études effectuées ces vingt dernières années prônent une élasticité des dépenses à court terme nettement plus haute allant jusqu'à 1,3. Partant de ce constat, il conviendrait de multiplier - au moins légèrement - le facteur conjoncturel utilisé dans la formule de calcul du plafond de dépenses par un facteur correctif supérieur à 1 pour être en mesure de prendre en compte durant la conjoncture des variations de recettes qui ne cessent d'amplifier. Si on appliquait un tel facteur, il serait possible d'atténuer un tant soit peu les effets d'une baisse excessive des recettes, ce qui obligerait à l'inverse de procéder à une rapide consolidation des recettes lorsqu'elles sont en augmentation.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Grâce à ses propriétés de symétrie, le filtre statistique utilisé pour calculer le facteur conjoncturel garantit à terme l'équilibre entre les déficits et les excédents conjoncturels. Ce système permet de respecter le principe du frein à l'endettement, selon lequel le montant des dépenses de la Confédération ne doit pas excéder, à terme, celui des recettes. Par conséquent, le choix du paramètre de lissage est important dans la mesure où il influence implicitement la définition du cycle conjoncturel : un paramètre de lissage plus élevé entraîne des cycles conjoncturels plus longs, ce qui rallonge donc la période pendant laquelle les dépenses et les recettes de la Confédération doivent s'équilibrer. Pour que le frein à l'endettement soit en parfaite adéquation avec la situation conjoncturelle, il faut choisir le paramètre de lissage de manière à ce que la composante cyclique qui en résulte reflète aussi fidèlement que possible l'évolution effective de la conjoncture. Si ce n'est pas le cas, les exigences du frein à l'endettement peuvent conduire à une politique budgétaire procyclique.

Un paramètre de lissage de 100 pour la correction cyclique des données annuelles s'est imposé dans la doctrine et la pratique internationales, et il est également utilisé dans le cadre du frein à l'endettement pour calculer le facteur conjoncturel. A priori, il serait possible d'attribuer une autre valeur à ce paramètre. Dans le cadre d'une expertise effectuée pour le compte du Parti socialiste suisse, l'institut allemand de macroéconomie et de recherches conjoncturelles a par exemple suggéré d'utiliser un paramètre de lissage de 1000 pour la correction des effets conjoncturels. Mais la dernière récession illustre bien le problème d'un paramètre de lissage trop élevé. Selon les données du Centre de recherches conjoncturelles de l'EPF, le taux d'utilisation des capacités de l'industrie a atteint en 2009 son plus bas niveau depuis le milieu des années 1970. La récession a également eu un impact sur les finances de la Confédération : selon le compte d'État 2009, le facteur conjoncturel s'élevait à 1,018, ce qui autorisait un déficit conjoncturel de plus de 1 milliard de francs au vu de la nette sous-utilisation des capacités de production. Avec un paramètre de lissage de 1000, le facteur conjoncturel aurait été égal à 1, indiquant une utilisation normale des capacités de production. Cela montre clairement qu'un paramètre de lissage élevé n'est pas compatible avec le cycle conjoncturel suisse. La littérature spécialisée mentionne d'ailleurs rarement des valeurs supérieures à 100 pour les données annuelles, et un grand nombre d'études utilisent même des paramètres de lissage inférieurs à 10.

Le bon fonctionnement du frein à l'endettement dépend non seulement de l'appréciation correcte de la situation conjoncturelle, mais aussi de l'élasticité des recettes retenue. La formule du frein à l'endettement implique une élasticité des recettes par rapport au PIB égale à 1, ce qui signifie que les recettes de la Confédération varient proportionnellement à la création de valeur. Les études mentionnées par les auteurs de la motion sont connues du Conseil fédéral. Selon l'Administration fédérale des finances, les élasticités plus élevées mentionnées dans ces études s'expliquent par deux facteurs : d'une part, les estimations ne se sont pas fondées sur le montant exact des recettes de la Confédération auxquelles s'applique le frein à l'endettement et, d'autre part, les modifications structurelles du système fiscal n'ont généralement pas été prises en compte. Depuis l'introduction du frein à l'endettement, l'élasticité des recettes a été examinée plusieurs fois et estimée sur la base de nouvelles données. Tous les calculs montrent qu'à court comme à long terme, l'élasticité ne s'écarte pas sensiblement de 1. Il faut également relever que différentes réformes fiscales mises en oeuvre ces dernières années ont eu tendance à faire diminuer l'élasticité des recettes. C'est ainsi que la part des impôts directs (très sensibles aux variations conjoncturelles) dans les recettes de la Confédération a diminué, alors que celle des impôts indirects (notamment la TVA) a augmenté. Toutefois, c'est la compensation annuelle des effets de la progression à froid, introduite en 2011, qui devrait avoir les plus grands effets sur l'impôt fédéral direct.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.