Pas de réforme de l'imposition des entreprises III sans correction préalable des pertes fiscales non annoncées dues à la réforme II

Wortlaut

Le 20 décembre 2011, le Tribunal fédéral a certes rejeté le recours déposé pour cause d'atteinte à la législation relative à l'exercice du droit de vote, en relation avec la deuxième réforme de l'imposition des entreprises (1C_176/2011). Il a toutefois sévèrement critiqué le Conseil fédéral d'alors (législature 2003 à 2007) pour son action durant la période qui a précédé la votation référendaire de février 2008, dont le résultat a été extrêmement serré (49,5 % de non). Cet arrêt du Tribunal fédéral est remarquable.

Dans ses explications relatives à l'objet soumis au vote populaire, le Conseil fédéral a fortement sous-estimé les pertes de recettes fiscales, qu'il a fixées à quelques millions, et passé sous silence certaines composantes de ces pertes, comme l'impôt anticipé, dont la baisse se compte en milliards de francs, ou la situation des villes et des communes, qui perdent l'impôt sur le revenu qu'auraient rapporté les milliards de francs versés au titre de la distribution non imposable de l'agio. Le Tribunal fédéral constate que les citoyens n'ont pas pu se former une opinion objective, parce que les informations qui leur ont été fournies étaient erronées ou lacunaires. Il en arrive à la conclusion qu'une atteinte a été portée à la liberté de vote au sens de l'art. 34, al. 2, de la Constitution.

1. Quels enseignements le Conseil fédéral a-t-il tirés de l'ATF 1C_176/2011 en ce qui concerne l'information des citoyens et plus particulièrement la quantification de l'impact des révisions de la législation relative à la fiscalité ?

2. Le message concernant la loi sur la réforme de l'imposition des entreprises II (05.058), adressé au Parlement, contenait déjà des informations erronées. C'est ainsi qu'au 1er alinéa du chiffre 8.1.4, consacré à l'impôt anticipé, on peut lire que les anciens agios resteront soumis à cet impôt (FF 2005 4469). Pourquoi ?

3. Le Conseil fédéral a-t-il fait éclaircir la raison pour laquelle ni l'AFC ni le Conseil fédéral de l'époque n'ont attiré l'attention sur les milliards de francs de pertes fiscales qui allaient résulter de la proposition du Conseil des États de biffer le terme "directement" qui figurait à l'art. 20, al. 3, du projet de modification de la LIFD ?

4. A-t-il pris des mesures sur le plan institutionnel et sur celui du personnel pour empêcher dorénavant que le Parlement et les citoyens ne soient confrontés à des informations erronées et à des rétentions d'informations ?

5. Est-il lui aussi d'avis que la distribution, franche d'impôt, de réserves constituées d'apports de capital provenant d'anciens agios, pour un montant annoncé d'environ 1000 milliards de francs d'ici fin juillet 2012, entame déjà considérablement le capital de nos sociétés anonymes ? Quels sont les chiffres pour le CS et l'UBS ?

6. Le Conseil fédéral peut-il confirmer que les pays voisins ont accompagné le principe de l'apport de capital d'un impôt sur les gains en capital ? Dans l'affirmative, quels en sont les taux ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. On peut tirer des considérants 8.4, 8.5 et 8.6 de l'arrêt du Tribunal fédéral les exigences auxquelles les explications des autorités doivent satisfaire pour ne pas violer la liberté de vote. Ces exigences sont les suivantes :

• L'estimation des conséquences financières d'une mesure doit être faite scrupuleusement et dans un souci d'objectivité. Les bases sur lesquelles repose l'estimation doivent être présentées. Les hypothèses critiques quant au contexte et à la réaction des personnes concernées doivent être révélées et l'attention des électeurs doit être attirée sur le degré d'incertitude de l'estimation.
• Lorsque les autorités ne sont pas en mesure d'estimer de façon fiable les conséquences financières d'un projet, elles doivent, au nom du principe de la transparence des informations, en informer la population.

2. Dans le projet destiné à la consultation, le Conseil fédéral a souligné qu'il était prévu initialement de n'appliquer le principe de l'apport de capital (PAC) que dans le cas des apports de capital versés après l'entrée en vigueur de la deuxième réforme de l'imposition des entreprises. La formulation du ch. 8.1.4 du message du Conseil fédéral concernant la loi sur la réforme de l'imposition des entreprises II (Message) était fondée sur cette intention et n'a pas été adaptée, par erreur, au calcul rétroactif des apports de capital versés à partir du 1er janvier 1997. En revanche, les chiffres 8.1.6 et 8.3.1.2 du Message précisaient bien que le PAC allait entraîner un manque à gagner : "Il est pratiquement impossible de quantifier les diminutions de recettes qui affecteront la Confédération et les cantons en raison ... de l'introduction du principe de l'apport de capital ... On a donc renoncé à estimer ces diminutions de recettes."

3. Si seuls étaient exonérés d'impôt les remboursements aux investisseurs des réserves issues d'apports de capital, cela équivaudrait à instaurer un principe du remboursement du capital. Le Conseil fédéral (voir message, FF 2005 4538, premier paragraphe) et la commission du Conseil des États voulaient cependant éviter une telle restriction. Lors de sa séance du 13 juin 2006, le Conseil des États a suivi la proposition de sa commission chargée du dossier et a biffé, dans un souci de clarté, le mot "directement" des articles 20 alinéa 3 LIFD et 5 alinéa 1bis LIA (rapporteur de la commission du Conseil des États Lauri, BO 2006 E 440). Le Conseil national a approuvé cette modification. Il s'agit là du seul point relatif au PAC discuté lors des débats parlementaires portant sur la loi sur la réforme de l'imposition des entreprises II. Le montant élevé des réserves issues de l'apport de capital, comme conséquence de l'augmentation du capital des sociétés ouvertes au public, est un sujet qui n'a été abordé par personne et qui n'a pas été débattu. Toute l'attention était tournée vers les efforts déployés pour estimer de façon plus ou moins fiable les diminutions de recettes qu'entraînerait le régime de l'imposition partielle.

4. Le Conseil fédéral souhaite publier des informations pertinentes et transparentes dans ses messages, lors des délibérations parlementaires et dans les explications destinées aux électeurs. Il satisfait à ces critères et ce, que la mesure proposée soit controversée on non.

Dans le domaine des projets fiscaux, les ressources humaines chargées d'estimer les conséquences financières des projets ont été étoffées ces derniers temps. Par exemple, le message relatif à la modification de la loi fédérale sur l'impôt anticipé (11.047) contient des précisions détaillées et claires quant au calcul des estimations (données sur lesquelles les calculs se fondent ; hypothèses adoptées lorsque les données font défaut ; hypothèses quant au comportement des personnes concernées). Afin de tenir compte des facteurs impondérables et de ne pas susciter l'impression fautive d'une précision irréprochable, on a de plus renoncé à faire une estimation ponctuelle, préférant exprimer les conséquences fiscales par une fourchette.

5. Le Conseil fédéral ne partage pas l'avis selon lequel la possibilité de rembourser aux détenteurs de participations non seulement la valeur nominale, mais aussi l'agio en franchise d'impôt et de distribuer les bénéfices partiellement imposés aux investisseurs qualifiés aurait privé les sociétés d'une bonne partie de la substance nécessaire à leur exploitation. Il estime que ces deux mesures ont contribué à renforcer le paysage suisse des sociétés pour les raisons suivantes :

• Ces deux mesures rendent le capital propre meilleur marché et accroissent l'attrait de l'autofinancement par rapport au financement par l'emprunt. Le taux de financement par emprunt des sociétés tend par conséquent à diminuer, ce qui renforce les sociétés.
• Il n'existe pas d'incitation à distribuer des bénéfices qui peuvent être réinvestis judicieusement dans la société. L'autofinancement, c'est-à-dire le financement au moyen des bénéfices retenus, reste en effet la forme de financement la plus avantageuse si on tient compte de la charge fiscale à l'échelon individuel.

Le passage au PAC a favorisé la venue de sociétés en Suisse. Ces sociétés contribuent, elles aussi, à renforcer le paysage suisse des sociétés.

6. À l'exception de la Principauté de Liechtenstein, tous les pays limitrophes de la Suisse perçoivent un impôt sur les gains en capital. Le Liechtenstein, qui ne les impose plus depuis le 1er janvier 2011, soumet en revanche à l'impôt sur le revenu un produit de la fortune "normalisé" (produit escompté). La hauteur du taux d'intérêt nécessaire pour déterminer le produit escompté est fixé annuellement dans la loi ("Finanzgesetz"); en 2011, ce taux se montait ainsi à 4 %.

L'imposition des gains en capital n'est pas une mesure d'accompagnement du PAC ; le PAC influe cependant sur le calcul des gains en capital imposables. Du point de vue de l'imposition des gains en capital, le remboursement exonéré de réserves issues d'apports de capital est considéré comme une aliénation et entraîne une réduction du prix d'acquisition des droits de participation. Si une aliénation à un prix supérieur au prix d'acquisition s'ensuit, le gain en capital imposable s'accroît.

En ce qui concerne le taux de l'impôt sur les gains en capital prélevé sur les gains réalisés en Bourse dans un pays limitrophe, le Conseil fédéral dispose des informations suivantes : en Allemagne, le taux de l'impôt s'élève à 26,3,5 %. Ce taux se compose d'un taux d'imposition de 25 % majoré par un supplément de solidarité de 5,5 % sur ce taux. En Autriche, le taux est de 25 % ; en France, de 19 % avec une redevance d'assurance sociale de 13,5 %. En Italie, l'impôt prélevé sur les gains en Bourse va être porté de 12,5 % actuellement à 20 %.

Réponse du Conseil fédéral.