Dépenses de la Confédération à l'étranger. De quelle manière le Conseil fédéral prend-il en compte l'appréciation du franc?

Wortlaut

La Confédération dépense et investit chaque année plusieurs centaines de millions de francs à l'étranger tous secteurs confondus. Ces dépenses et investissements sont engagés notamment dans la coopération au développement, la promotion économique, la promotion touristique, les achats d'armement, les infrastructures ferroviaires à proximité de la frontière, etc. Ils sont toujours réalisés en francs suisses. Entre 2010 et 2015, le franc suisse s'est fortement apprécié par rapport aux autres monnaies, notamment par rapport à l'euro, face auquel il gagné environ 25 %. Cela signifie que chaque franc suisse dépensé à l'étranger permet d'acheter beaucoup plus aujourd'hui qu'hier. Il faut en tenir compte dans les prochains budgets.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quelles sont les dix principales zones monétaires (devises cibles) dans lesquelles les dépenses et investissements de la Confédération à l'étranger sont réalisés ?

2. Quel a été ou quel est le montant annuel des dépenses et investissements engagés dans ces zones monétaires de 2010 à 2015 ?

3. Quel effet les différences de taux de change ont-elles eu sur l'évolution de ces dépenses et investissements, exprimés dans les monnaies considérées, entre 2010 et 2015 ?

4. Le Conseil fédéral a-t-il déjà pris en compte l'appréciation du franc dans les dépenses et investissements engagés dans ces zones monétaires ? Si ce n'est pas le cas, compte-t-il la prendre en compte et quand ?

5. Comment pense-t-il procéder pour que les dépenses engagées par la Confédération en Suisse et celles engagées à l'étranger soient traitées de manière égale une fois corrigés les effets de change ?

Stellungnahme des Bundesrates

L'Administration fédérale des finances (AFF) assure contre les risques de change les besoins en euros et en dollars américains pour toutes les charges inscrites au budget. Les devises requises pour l'année suivante sont acquises par étapes, parallèlement au processus budgétaire. Compte tenu de la situation du marché, l'AFF fixe dans le cadre de ce processus un cours qui sera utilisé dans le budget et auquel elle mettra à la disposition des unités administratives les devises acquises. Les autres devises nécessaires sont acquises au cours du jour au moment de l'échéance du paiement correspondant. Dans le cas d'engagements plus importants et à plus long terme, les risques de change sont couverts à un taux fixe sur plusieurs années par des transactions dites spéciales. L'assurance contre les risques de change dans le cadre du budget ou dans le cadre de transactions spéciales permet d'offrir aux unités administratives la sécurité requise en matière de planification et d'éviter, dans la mise en oeuvre du budget, les crédits supplémentaires ou les soldes de crédits dus à des fluctuations des taux de change.

1./2. Les données concernant les années avant 2012 ne sont pas disponibles en raison d'un changement du système de gestion des paiements à cette date, et les achats de devises 2015 ne sont pas encore entièrement terminés. Entre 2012 et 2014, la Confédération a acquis principalement les devises étrangères suivantes :

Mio monnaie locale201220132014Total2012-20142014mio CHF*

EUReuro29542790516271099USDdollar américain46657110842121992GBPlivre sterling748106515SEKcouronne suédoise20269414013NOKcouronne norvégienne43292443796KRWwon 31046594CADdollar canadien3135214JPYyen2767921861RUBrouble8121737<0.5DKKcouronne danoise611219<0.5

* taux annuel moyen

Ces chiffres cumulent les achats de devises effectués soit en vue des budgets, soit dans le cadre de transactions spéciales, soit au cours du jour. Les devises ne sont donc pas toutes versées l'année de leur acquisition. A titre d'exemple, sur les trois années présentées ci-dessus, 700 millions d'euros et 694 millions de dollars américains ont été acquis par l'intermédiaire de transactions spéciales en vue d'honorer des engagements pluriannuels. Les acquisitions de devises étrangères varient fortement d'une année à l'autre notamment selon les dates de contraction des engagements et les dates effectives du versement ainsi que selon les exigences budgétaires.

3.-5. Sur les années considérées, les taux de change concernés ont été relativement stables, grâce notamment au taux plancher franc-euro fixé par la BNS. Dès l'abandon du taux plancher, la totalité des devises en question, à l'exception du dollar américain et du won restés stables, se sont dépréciées vis-à-vis du franc suisse. L'euro a notamment perdu 16 % au premier semestre 2015 par rapport à la moyenne 2010 à 2014 (GBP : moins 4 % ; SEK : moins 19 % ; NOK : moins 23 % ; CAD : moins 16 %). Les charges inscrites au budget 2015 qui seront payées en euros ont été garanties en 2014 à un cours fixé à 1.20 franc. En 2015, l'abandon du taux plancher n'entraînera donc aucune économie pour les finances fédérales. Des économies surviendront en revanche dès le budget 2016, pour lequel le cours de l'euro est fixé à 1.05 franc. Les contributions obligatoires aux organisations internationales sont en principe adaptées aux variations de taux de change. Les charges pour les contributions obligatoires dues en euros baissent de 27 millions de francs par rapport au budget 2015. Elles sont toutefois fortement influencées par d'autres facteurs, comme par exemple le budget des organisations, le lancement ou l'abandon de programmes, les clés de répartition (dépendant à leur tour des taux de change) ou l'admission de nouveaux membres. Il n'est ainsi pas possible d'isoler l'effet du taux de change seul dans les variations de contributions d'une année à l'autre.

L'appréciation du franc face à la plupart des devises ne sera toutefois pas répercutée intégralement dès 2016 sur les dépenses de la Confédération. La situation pour les principaux domaines concernés par des dépenses libellées en euros se présente en effet de la manière suivante :

Pour l'acquisition d'armement, les crédits d'engagements sont approuvés en francs suisses en fonction des besoins en matériel et d'un taux de change supposé indiqué dans les messages correspondants. Les devises sont acquises partiellement au cours du budget et partiellement via des transactions spéciales. Grâce à l'augmentation du pouvoir d'achat, le plafond de l'armée pourra couvrir d'autres projets.

Les contributions aux programmes de l'ESA (hors contributions obligatoires) sont dues en euros et font l'objet de transactions spéciales. Les crédits d'engagement sont approuvés en francs suisses par le Parlement. L'appréciation du franc suisse n'a d'effet que sur les nouvelles transactions spéciales.

Dans le domaine de la coopération au développement, les crédits-cadres 2013-2016 approuvés par le Parlement ont été fixés de sorte à porter l'aide publique au développement à 0,5 % du revenu national brut en 2015, exprimé en francs suisses. Dans ce domaine, l'appréciation du franc suisse donne une marge de manoeuvre financière supplémentaire. Cependant, le montant des coupes qui ont été décidées pour ce domaine dans le cadre du budget 2016 est supérieur à celui des gains résultant de l'appréciation.

Dans le domaine du réseau extérieur, on effectue un calcul mixte lors du processus budgétaire en prenant en compte divers facteurs, tels que les différentes monnaies et les différents niveaux de renchérissement à l'étranger. De 2012 à 2014, par exemple, en raison du franc fort, des coupes ont été opérées dans le budget du DFAE au niveau des charges d'exploitation et de la compensation des coûts pour agents à l'étranger.

Réponse du Conseil fédéral.