Ausgangslage

Per impedire abusi futuri nell’ambito delle sublocazioni e dei subaffitti occorre completare e adeguare le condizioni previste nel diritto in materia di locazione. Per poter sublocare o subaffittare sarà indispensabile il consenso scritto del locatore. Inoltre, se le condizioni stabilite non saranno rispettate, il locatore disporrà di un diritto straordinario di disdetta. Su questa revisione del Codice delle obbligazioni, adottata dalle Camere federali il 29 settembre 2023 e contro la quale è stato chiesto il referendum, si voterà il 24 novembre 2024.

Il 18 giugno 2015 il consigliere nazionale Hans Egloff (V, ZH) ha presentato l’iniziativa parlamentare 15.455 Impedire le sublocazioni abusive, con la quale chiedeva che il conduttore sia tenuto a sottoporre al locatore una richiesta scritta di sublocazione.

Stando alla motivazione dell’iniziativa, accade spesso che nelle città appartamenti vecchi e convenienti sono sublocati a prezzi che superano considerevolmente la pigione corrisposta dal conduttore principale, il quale intasca la differenza. Per incrementare ulteriormente questo profitto illecito, talvolta il conduttore subloca singole stanze a differenti subconduttori, esigendo cifre esorbitanti. I locatori non sono informati in merito alla sublocazione né viene chiesto il loro consenso. In molti casi non hanno alcuna idea di chi abita nei loro appartamenti o fa uso dei locali.

Nella motivazione l’autore dell’iniziativa illustra la giurisprudenza in materia: i giudici accordano al locatore il diritto di rifiutare il consenso a una sublocazione se il conduttore non ha l’intenzione di riutilizzare successivamente l’oggetto locato. Nella prassi la semplice dichiarazione del conduttore di avere l’intenzione di riutilizzare successivamente l’oggetto locato è sufficiente per invertire l’onere della prova. In questi casi, in effetti, spetta al locatore dimostrare che il conduttore non ha l’intenzione di rioccupare l’alloggio. Secondo l’autore dell’iniziativa il diritto vigente è dunque impraticabile e consente di eludere la volontà del legislatore.

Il 12 maggio 2016 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N) ha deciso con 15 voti contro 10 di dare seguito all’iniziativa parlamentare. Il 30 agosto 2016, l’omologa Commissione del Consiglio degli Stati ha rifiutato il proprio consenso alla proposta con 5 voti contro 4 e 1 astensione. Il 13 marzo 2017 il Consiglio nazionale ha approvato la proposta della sua Commissione con 109 voti contro 77 e 2 astensioni, decisione alla quale il 25 aprile 2017 la CAG-S si è allineata con 6 voti contro 3 e 1 astensione. Alla CAG-N è quindi stato affidato l’incarico di elaborare un progetto entro due anni.

Il 22 marzo 2019 il Consiglio nazionale ha prorogato il termine di trattazione fino alla sessione primaverile del 2021; il 19 marzo 2021 lo ha prorogato nuovamente di due anni.

Il 18 agosto 2022 la CaG-N ha trasmesso alla propria Camera il proprio progetto di revisione degli articoli 262 (sublocazione) e 291 (subaffitto) del Codice delle obbligazioni (CO).

L’attuale articolo 262 capoverso 1 CO stabilisce che il conduttore può sublocare in tutto o in parte la cosa con il consenso del locatore, ma non precisa in quale forma debba essere dato il consenso. La modifica dell’articolo menzionato sancisce per le sublocazioni future l’obbligo del consenso scritto del locatore.

La modifica di legge prevede altresì che, salvo diverso accordo scritto fra le parti, il conduttore deve presentare al locatore una richiesta scritta di sublocazione. Il nuovo capoverso 2 dell’ articolo 262 CO sancisce questo principio e precisa gli elementi che devono figurare nella richiesta, ovvero i nomi dei subconduttori (lett. a) e le condizioni contrattuali, in particolare l’oggetto in sublocazione, l’uso cui è destinato, la pigione dovuta al sublocatore e la durata della sublocazione (lett. b).

Il conduttore deve inoltre informare il locatore riguardo a ogni modifica di queste indicazioni intervenute durante la sublocazione (cpv. 3).

Il capoverso 4 disciplina i casi in cui il consenso può essere negato. In buona parte essi coincidono con quelli previsti dalle disposizioni in vigore (attuale cpv. 2). Il consenso può essere negato: se il conduttore rifiuta di comunicare le indicazioni di cui ai nuovi capoversi 2 e 3, se le condizioni della sublocazione, comparate con quelle del contratto principale di locazione, sono abusive e se, come già sancito dal vigente articolo 262 capoverso 2 lettera c CO, la sublocazione causa al locatore un pregiudizio essenziale. Il progetto prevede infine la possibilità di rifiutare la sublocazione se la durata prevista supera due anni.

La modifica non prevede più un elenco esaustivo dei motivi che possono giustificare il rifiuto della sublocazione: sono così ammessi anche casi non espressamente disciplinati nella legge.

Il nuovo capoverso 6 attribuisce al locatore un diritto straordinario di recesso dal contratto: se il conduttore ha sublocato la cosa senza il suo consenso scritto, ha fornito indicazioni false o non lo ha informato riguardo a modifiche delle indicazioni che devono figurare nella richiesta scritta di sublocazione, il locatore può dare la disdetta con preavviso di almeno 30 giorni dopo una diffida scritta rimasta infruttuosa.

La possibilità di cedere l’uso della cosa a terzi è prevista anche nel diritto in materia di affitto. Poiché l’articolo 291 CO, che disciplina il subaffitto, ricalca sotto diversi aspetti l’articolo 262 CO, la CAG-N ha proposto di completarlo e adeguarlo per analogia.

Wortlaut

Fondandomi sull'articolo 160 capoverso 1 della Costituzione federale e sull'articolo 107 della legge sul Parlamento, presento la seguente iniziativa:

L'articolo 262 CO è modificato e completato come segue:

Art. 262

Cpv. 1

Il conduttore può sublocare in tutto o in parte la cosa soltanto con il consenso scritto del locatore.

Cpv. 2

Il conduttore deve sottoporre al locatore una richiesta scritta di sublocazione; la richiesta contiene:

Lett. a

il nome del subconduttore;

Lett. b

le condizioni del contratto, in particolare l'oggetto sublocato, l'uso, l'affitto previsto per la sublocazione e la durata del contratto;

Il conduttore deve informare il locatore in merito a ogni modifica intervenuta durante la sublocazione.

Cpv. 3

Il locatore può negare il consenso in particolare se:

Lett. a

il conduttore rifiuta di comunicargli le condizioni di cui al capoverso 2;

Lett. b

le condizioni della sublocazione, comparate con quelle del contratto principale di locazione, sono abusive;

Lett. c

la sublocazione causa al locatore un pregiudizio essenziale;

Lett. d

la durata prevista per la sublocazione supera i due anni.

Al. 4

Invariato secondo il vigente cpv. 3

Al. 5

Se il conduttore ha effettuato la sublocazione senza il consenso scritto del locatore, ha dato false indicazioni o non informa il locatore in merito a modifiche (cpv. 2), il locatore, previa diffida scritta infruttuosa, può dare la disdetta con un termine minimo di preavviso di 30 giorni.

Begründung

Le vigenti disposizioni in materia di locazione permettono la sublocazione unicamente con il consenso del locatore. Quest'ultimo, tuttavia, può rifiutare il consenso soltanto a determinate condizioni (art. 262 cpv. 2 CO). Spesso, soprattutto nelle città, appartamenti vecchi con affitti vantaggiosi sono sublocati a prezzi che superano considerevolmente l'affitto pagato dal conduttore principale, che intasca la differenza. Per incrementare questo reddito illecito, gli alloggi sono in parte sublocati camera per camera a prezzi esorbitanti a differenti subconduttori. I locatori non sono informati in merito alla sublocazione né viene chiesto il loro consenso. In molti casi i locatori non hanno alcuna idea di chi abita nei loro appartamenti o di chi ne fa uso.

Lo scopo della sublocazione è di permettere il trasferimento temporaneo dell'uso di un alloggio al fine di consentire per esempio a un conduttore di ritrovare il proprio appartamento dopo un soggiorno all'estero. I giudici accordano pertanto al locatore il diritto di rifiutare il suo consenso a una sublocazione se il conduttore non ha l'intenzione di riutilizzare l'oggetto locato. Il locatore può anche sanzionare con una disdetta una sublocazione "eterna". Purtroppo la prassi mostra che la semplice dichiarazione del conduttore di avere l'intenzione di riutilizzare successivamente l'oggetto locato è sufficiente per invertire l'onere della prova. In questi casi, in effetti, spetta al locatore dimostrare che il conduttore non ha l'intenzione di rioccupare l'alloggio. Tuttavia, tale prova è difficile da fornire. Il diritto vigente dunque è impraticabile e consente di eludere la volontà del legislatore.

Per impedire questi abusi, il locatore deve poter imporre una sanzione efficace nel caso la sublocazione avvenga senza il suo consenso o se il suo consenso è stato ottenuto in violazione del principio della buona fede. A tale scopo la legge deve stabilire chiaramente le condizioni alle quali sottostà il consenso alla sublocazione e prevedere un diritto di disdetta straordinario a favore del locatore in caso di infrazioni commesse dal conduttore.

Verhandlungen

Il Consiglio nazionale ha discusso il progetto nella sessione primaverile 2023.

Una minoranza della Commissione, composta di membri del Gruppo socialista, del Gruppo dei Verdi e del Gruppo verde liberale ha proposto di non entrare in materia. Essa ritiene superfluo un intervento sul piano legislativo in quanto le norme in vigore già vincolano la sublocazione al consenso del locatore, senza però imporre formalità eccessive. A suo avviso, il vero obiettivo della revisione proposta è smantellare ulteriormente una protezione dalle disdette già di per sé insufficiente. Un eventuale problema con le piattaforme in rete quali Airbnb andrebbe risolto regolamentando tali piattaforme e non penalizzando tutte le sublocazioni.

Rappresentanti del Gruppo dell’Unione democratica di Centro, del Gruppo liberale radicale e del Gruppo del Centro appoggiano invece la revisione poiché ritengono che rafforzerebbe la sublocazione e proteggerebbe i locatori. Reputano inoltre normale il fatto che siano previste sanzioni in caso di violazione delle regole, così come ritengono opportuno che i rapporti di locazione siano disciplinati per scritto.

Dal canto suo, il Consiglio federale si era detto contrario alla revisione già nel parere del 19 ottobre 2022, tanto da proporre la non entrata in materia. A suo avviso si tratta di un intervento legislativo ingiustificato e sproporzionato. Le condizioni aggiuntive proposte provocherebbero un aumento dell’onere amministrativo sia per i conduttori che per i locatori. Inoltre, diverrebbe più complicato, se non addirittura impossibile, utilizzare piattaforme come Airbnb o ricorrere a forme alternative come il contratto di locazione generale per tutti gli alloggi di un immobile oppure la sublocazione a una pigione ridotta in cambio di forme di aiuto o sostegno.

La Camera ha aderito alla proposta della propria Commissione e con 110 voti contro 82 e 1 astensione ha deciso di entrare in materia.

Nell’ambito della deliberazione di dettaglio sono state discusse due proposte di minoranza riguardanti l’articolo 262 capoverso 4.

La prima minoranza, composta di membri del Gruppo socialista e del Gruppo dei Verdi, chiedeva di continuare a prevedere un elenco esaustivo di ragioni per rifiutare il consenso alla sublocazione e di non inserire in tale elenco una durata massima di sublocazione superiore a due anni. Proponeva invece di introdurre alla lettera d la possibilità di rifiutare il consenso alla sublocazione dell’intera abitazione qualora risulti evidente che il conduttore non vi farà più ritorno.

Anche la seconda minoranza, composta di membri del Gruppo socialista, del Gruppo dei Verdi e del Gruppo verde liberale, si era schierata a favore di un elenco esaustivo di ragioni per rifiutare una sublocazione, ma si era opposta all’introduzione della lettera d proposta dalla prima minoranza.

Una minoranza rosso-verde aveva proposto di riformulare in termini meno drastici la disposizione sulle situazioni che possono portare a una disdetta straordinaria (cpv. 6).

In tutti i punti, la Camera ha però aderito alle proposte della maggioranza.

Proposte di minoranza sono state avanzate altresì per l’articolo 291 (subaffitto), ma anch’esse sono state respinte dalla Camera. Nella votazione sul complesso, questa ha approvato il progetto della CAG-N senza alcuna modifica con 108 voti contro 83 e 1 astensione. Hanno votato contro i membri del Gruppo socialista, del Gruppo dei Verdi e membri del Gruppo verde liberale.

Il Consiglio degli Stati ha trattato il progetto nella sessione autunnale 2023. Anche in seno alla Camera alta una minoranza ha proposto di non entrare in materia. A suo avviso, la revisione non è motivata da un bisogno effettivo e non fa che complicare i rapporti tra locatori e conduttori. Perplessità circa il progetto sono state ribadite anche dal rappresentante del Consiglio federale.

Il Consiglio degli Stati ha però aderito alla proposta di maggioranza della propria Commissione e con 23 voti contro 10 e 3 astensioni ha deciso l’entrata in materia.

Nell’ambito della deliberazione di dettaglio, la maggioranza della Commissione ha proposto di formulare il capoverso 4 dell’articolo 262 in modo da elencare in modo esaustivo le ragioni del rifiuto alla sublocazione. Il suo obiettivo era garantire la certezza del diritto e impedire che nel tempo la giurisprudenza potesse far evolvere la disposizione in una direzione non auspicata dal legislatore.

Con 18 voti contro 14 e 2 astensioni, tuttavia, il Consiglio ha aderito alla proposta della minoranza della Commissione ed ha adottato la formulazione decisa dal Nazionale. Un elenco non esaustivo è stato deciso anche per l’articolo 291, diversamente da quanto proposto dalla maggioranza della Commissione.

Nella votazione sul complesso il Consiglio degli Stati ha approvato il progetto con 25 voti contro 11.

Nella votazione finale il Consiglio nazionale ha approvato il progetto con 108 voti contro 85 e 2 astensioni e il Consiglio degli Stati con 32 voti contro 11.

(Fonti: rapporto commissionale, comunicato stampa e parere del Consiglio federale, Bollettino ufficiale)

Il 24 novembre il progetto è stato respinto in votazione popolare dal 51,58 % dei votanti.