Contradictions dans la politique de construction et de planification de la Confédération. L'ISOS empêche le développement de l'urbanisation vers l'intérieur

Wortlaut

Les objectifs inscrits dans la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage concernant l'inventaire fédéral des sites construits à protéger (ISOS) prévoit que la Confédération prépare un inventaire, dans lequel elle inscrit les objets d'importance nationale. Incontestée à l'époque, cette tâche a fait l'objet de plus en plus de débats au cours de ces dernières années, étant donné que, d'une part, les organes responsables développent une activité toujours plus importante et que, d'autre part, les tribunaux interprètent les inscriptions à l'ISOS de plus en plus comme une ligne directrice.

Ce second point est récemment devenu manifeste dans le cadre d'un arrêt rendu par le Tribunal fédéral, qui, se référant à l'ISOS, avait interdit la réalisation d'un projet de construction dans la commune de Rüti/ZH. De la même manière, l'inventaire de plus en plus volumineux est très présent dans les discussions en lien avec le règlement sur les zones et les constructions de Zurich, d'autant plus qu'on a appris il y a peu que près des trois quarts de la ville étaient actuellement répertoriés dans l'inventaire fédéral. Cette situation place non seulement les politiciens et les urbanistes, mais aussi les propriétaires et les entreprises devant des tâches irréalisables : dans le cadre de la révision du règlement sur les zones et les constructions et des plans directeurs d'urbanisation, comment respecter le principe du développement de l'urbanisation vers l'intérieur si au même moment on ne peut plus transformer des quartiers entiers ?

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il conscient du conflit d'intérêt engendré si d'une part on cherche à atteindre un développement de l'urbanisation vers l'intérieur et que d'autre part un nombre croissant de bâtiments ne peuvent pratiquement plus être transformés en raison de leur inscription à l'ISOS ?

2. La notion de "site construit" a-t-elle évolué au cours des années précédentes ? Le Conseil fédéral lui donnait-il un sens en 1966 qui n'est plus le même à présent ?

3. Pourquoi l'ISOS s'est-il développé de plus en plus rapidement au cours des années précédentes et pourquoi est-il devenu si volumineux ? Les autorités responsables avaient-elles reçu une autre tâche ou avaient-elles interprété leurs tâches différemment ?

4. Le Conseil fédéral est-il lui aussi d'avis que, dans l'idée de fixer des priorités, l'ISOS ne devrait enregistrer que les objets d'importance nationale principaux et qu'il devrait confier les autres objets aux cantons et aux communes, lesquels sont plus à même d'estimer leurs besoins respectifs ?

5. Le Conseil fédéral a-t-il prévu des mesures pour corriger les problèmes dont nous parlons dans un délai raisonnable ?

Stellungnahme des Bundesrates

En vertu de l'article 78 de la Constitution, la Confédération est tenue, dans l'accomplissement de ses tâches, de ménager et de conserver les paysages, la physionomie des localités, les sites historiques, les monuments naturels et culturels, quand l'intérêt national le commande. La loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451) est la concrétisation de cette disposition constitutionnelle et son article 5 oblige la Confédération à établir l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse ISOS. Figurer dans l'ISOS signifie pour un site construit que son développement mérite une attention toute particulière.

La loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT ; RS 700) vise entre autres à orienter le développement d'une urbanisation de qualité vers l'intérieur du milieu bâti ou, en d'autres termes, une densification de qualité des espaces bâtis existants. Intervenir dans des structures existantes représente un grand défi. Il s'agit de développer un site tout en préservant son identité. Il convient donc, pour chaque mesure de densification, de tenir compte des quartiers et des ensembles culturellement, historiquement et architecturalement importants et d'entreprendre une consciencieuse pesée des intérêts.

L'ISOS n'est pas un obstacle à ce développement vers l'intérieur du milieu bâti ; au contraire, il fournit de précieuses indications sur les qualités déjà existantes et offre un support important à l'identification des potentiels de densification. Il apporte ainsi une contribution importante à une densification réussie et acceptée par la population. Le Conseil fédéral est d'avis que la politique des constructions et de la planification de la Confédération ne présente pas de contradictions.

Voici les réponses aux questions ci-dessus :

1. L'ISOS ne constitue pas un obstacle à la densification et ne décrète pas d'interdictions de transformer. Le DFI et le DETEC ont mis en place un groupe de travail autour des deux questions que sont la densification et la protection des sites construits. Placé sous la direction de l'Office fédéral du développement territorial ARE, ce groupe a réuni des représentants de la Confédération, des cantons et des communes - dont notamment le canton et la commune Zurich - ainsi que d'organisations spécialisées et du secteur privé. Dans son rapport ("ISOS et densification", ARE, 2016), le groupe de travail arrive à la conclusion que l'ISOS sert de base de planification. Il présente les intérêts et les objectifs de la protection des sites construits d'un point de vue national et ne constitue en aucun cas le résultat d'une pesée d'intérêts. L'ISOS sert notamment à mieux comprendre le développement d'un site et à préserver l'identité de celui-ci. Les missions de l'ISOS et de la LAT, leur application commune et soigneusement harmonisée, représentent une chance pour améliorer la qualité de vie.

2. La notion de "physionomie des localités" (ou "site construit") d'après le droit fédéral n'a pas changé depuis la mise en place de l'article constitutionnel sur la protection de la nature et du patrimoine en 1962. Un site construit se définit toujours par la relation qu'ont entre eux les bâtiments, par la manière dont l'espace s'articule entre les constructions - les places et les rues, les jardins et les parcs - et par le rapport des zones construites avec leur environnement proche et lointain.

3. Le volume de l'ISOS ne croît pas. D'ailleurs, à chaque mise à jour, des sites construits sont rayés de l'inventaire, car ils ne possèdent plus les qualités nécessaires pour être reconnus d'importance nationale. Par contre, il est vrai que la mise à jour de l'inventaire s'est accélérée ces dernières années afin de disposer des bases les plus actuelles possible pour permettre une densification de qualité.

4. Le Conseil fédéral ne voit pas la nécessité d'adapter les critères d'admission à l'ISOS. La particularité de l'ISOS réside dans le fait qu'il recense toutes les formes de sites construits de Suisse, indépendamment de leur taille ou de leur âge. Un hameau d'importance nationale présente ainsi autant d'intérêt qu'une ville d'importance nationale. Pour accomplir de manière adéquate la tâche que leur assigne l'article 78 de la Constitution, les autorités fédérales s'en tiennent à la systématique de l'ISOS. Une réduction du nombre de sites d'importance nationale à quelques "objets principaux" représenterait un mépris de la richesse des sites construits de notre pays et irait à l'encontre des principes de démocratie et de fédéralisme. La mise en oeuvre de la densification passant par les plans directeurs et les plans d'affectation, la protection concrète des sites construits d'importance nationale est aujourd'hui déjà de la compétence des cantons et des communes.

5. Pour permettre une densification qui soit de qualité et acceptée par la population, il est nécessaire de tenir compte, dans les réflexions, de l'identité des sites construits. Le Conseil fédéral est conscient que ce processus demande une approche spécifique en matière d'aménagement et d'urbanisme. Dans le message culture 2016 à 2020, il a prévu d'élaborer des aides à la mise en oeuvre et des recommandations. En outre, le DFI réalise actuellement un état des lieux de l'ISOS à l'intention du Conseil fédéral.

Réponse du Conseil fédéral.