Dans quelle mesure les dépenses de personnel et d'exploitation augmentent-elles dans le domaine de l'aide publique au développement?

Wortlaut

Le budget de la coopération au développement est actuellement très discuté, les revendications allant d'une réduction drastique des moyens à une augmentation massive de ces derniers. En 2015, l'aide publique au développement (APD) s'est élevée à 0,52 % du revenu national brut (RNB), ce qui représentait 3404,4 millions de francs. Pour la période 2017 à 2020, le Conseil fédéral propose, dans son message, une augmentation annuelle de 2,7 % (après prise en compte des économies prévues par le programme de stabilisation). Il est important que des projets humanitaires soient soutenus dans le monde entier, et il est légitime que des ressources fédérales soient débloquées à cet effet. Mais on n'examine guère dans quelle mesure l'augmentation des ressources disponibles sert à financer des dépenses de personnel, des dépenses de biens et de services et des dépenses d'exploitation.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. De combien les dépenses de personnel, les dépenses de biens et de services et les dépenses d'exploitation effectuées en Suisse au sein du DFAE et de la DDC et de combien les dépenses effectuées à l'étranger ont-elles augmenté au cours des cinq à dix dernières années ?

2. Qu'a-t-on financé au moyen de ces ressources supplémentaires ? Quelle part des dépenses de personnel supplémentaires a-t-elle servi à financer de nouveaux postes de travail, et quelle part des augmentations de salaire ? Quels sont les chiffres pour les dépenses de biens et de services et les dépenses d'exploitation ?

3. Dans quelle mesure ces dépenses supplémentaires constituaient-elles des dépenses de personnel, des dépenses de biens et de services et des dépenses d'exploitation liées à des projets ?

4. Si le montant alloué à l'APD varie en fonction de l'évolution du RNB, le montant des budgets prévus pour les dépenses de personnel, les dépenses de biens et de services et les dépenses d'exploitation au sein du DFAE et de la DDC évolue-t-il automatiquement dans la même mesure ?

5. Comment les budgets des ambassades et des consulats de Suisse à l'étranger ont-ils évolué au cours des cinq à dix dernières années ? Profitent-ils dans la même mesure des ressources annuelles supplémentaires inscrites au budget de l'APD ?

Stellungnahme des Bundesrates

Tout d'abord, il est important de souligner que l'augmentation moyenne des crédits budgétaires de 2,7 % par année par rapport au budget 2016 mentionnée dans le message sur la coopération internationale 2017-2020 (FF 2016 2179) est le résultat d'un effet de base : en comparaison avec le plan financier 2016-2018, les moyens ont été réduits de manière significative dans le budget 2016 afin de contribuer aux efforts demandés pour permettre au budget de la Confédération de satisfaire aux impératifs du frein à l'endettement. Sans cette réduction dans l'année de référence 2016, l'augmentation sur la période de 2017 à 2020 aurait en effet été presque nulle.

1./3. S'agissant des activités hors DDC, les charges propres du DFAE à la centrale ont augmenté ces cinq dernières années (2011-2016 ; les indications concernant l'année 2016 se basent sur des projections en date du 31 octobre 2016) de 2,4 % en moyenne annuelle, dont les charges de personnel de 3,1 %, et les charges de biens et de services et les charges d'exploitation de 2 %. Dans le réseau extérieur, cette évolution a été de 1,2 % en moyenne annuelle, dont 0,5 % pour les charges de personnel et 3,8 % pour les charges de biens et de services et les charges d'exploitation. Depuis 2015, les charges de fonctionnement ont baissé sous l'effet des mesures d'économie.

De 2011 à 2016, c'est-à-dire depuis la décision du Parlement de porter le volume de l'aide publique au développement en pourcentage du revenu national brut (taux APD) a 0,5 %, les charges de personnel de la DDC ont, en moyenne annuelle, augmenté de 1,9 % à la centrale et de 7 % pour le personnel détaché à l'étranger (explication cf. 2). Durant la même période, les charges de personnel du Corps suisse d'aide humanitaire (CSA), qui est également déployé à l'étranger, ont connu une baisse de 0,2 %. Dans le message concernant la coopération internationale 2013-2016 (FF 2012 2259), adopté par le Parlement, il a été déterminé que les charges de personnel ne devaient pas excéder en moyenne 3,8 % du volume global des crédits-cadres. Les salaires du personnel local, à qui sont confiés la mise en oeuvre et le suivi des projets, font partie intégrante du budget des projets et sont par conséquent exclus des chiffres susmentionnés. Entre 2011 et 2016, les charges de biens et de services et les charges d'exploitation de la DDC ont augmenté de 5,5 % en moyenne annuelle (sans les salaires du CSA et du personnel local).

2. S'agissant des activités hors DDC, l'augmentation des moyens sur la période 2011-2016 (49 millions de francs) a permis de compenser la hausse des charges à l'étranger, à savoir les charges de personnel local, de sécurité et d'infrastructures. Ces moyens additionnels ont également financé le transfert du bureau de l'intégration au sein du département (anciennement DFE et DFAE), le renforcement des activités dans certains domaines prioritaires à la centrale (task force OSCE, politique de paix, politique européenne, Genève internationale et services au citoyen) et l'internalisation de services spécialisés (traducteurs et services Internet) qui étaient auparavant effectués par des entreprises externes. Durant cette même période, les salaires moyens des collaborateurs du DFAE engagés sur la base du droit suisse ont évolué en moyenne annuelle de 0,6 %. Les charges de fonctionnement sont imputables à hauteur de près de 40 % à la centrale et à hauteur de 60 % au réseau extérieur.

À la DDC, le nombre des équivalents temps plein est passé de 492 en 2011 à 541 en 2016. Au cours de l'année 2016, des mesures de réduction du personnel ont été prises, qui ne touchent cependant pas le programme de relève nouvellement lancé. À la fin 2017, la DDC aura réduit son état de personnel de plus de 15 postes (en équivalents temps plein) par rapport à 2015.

Les besoins en personnel ont été motivés de manière détaillée dans le message 2013-2016, approuvé par le Parlement. Ils s'expliquent notamment par une augmentation du volume des moyens d'engagement et par un travail de développement des connaissances chez les partenaires locaux qui exige beaucoup de ressources si l'on veut qu'il soit durable. La hausse plus marquée des charges de personnel de la DDC à l'étranger (voir réponse à la question no 1) est un résultat direct du mandat du Parlement : d'une part, le volume des tâches s'est accru avec l'augmentation des crédits pour la coopération internationale au développement à 0,5 % du RNB ; d'autre part, l'augmentation des dépenses résulte aussi de la volonté exprimée dans le message 2013-2016 d'intensifier les activités dans les contextes fragiles. Les conditions de travail difficiles et les risques encourus par les collaborateurs sur place font augmenter la moyenne des charges de personnel (notamment en raison de durées d'engagement plus courtes et de frais de sécurité plus élevés). Parmi les autres facteurs ayant causé une augmentation des charges, il convient de citer l'augmentation des cotisations de l'employeur selon l'ORCPP (RS 172.220.111.35) depuis 2013 ainsi qu'une décentralisation croissante de l'accomplissement des tâches sur place.

4. Chaque année, la Suisse exprime son taux APD afin de permettre sa comparaison avec d'autres pays. Ce chiffre n'est pas un indicateur de pilotage, mais un indicateur de mesure, calculé après la clôture annuelle. Comme le Conseil fédéral l'a précisé dans sa réponse au postulat Béglé 16.3541, les crédits-cadres, pas plus que les crédits budgétaires, ne sont fonction du taux APD ; ils sont fixés librement par le Parlement. Dans le message 2013-2016, le Conseil fédéral proposait, conformément à une décision correspondante du Parlement sur le volume des crédits-cadres, que la part de l'APD dans le RNB atteigne sur la base des hypothèses de l'époque 0,5 % jusqu'à 2015. Dans le même temps, un taux de croissance plus faible était prévu pour les charges propres que pour les charges de transfert. Dans les années qui suivirent, il n'y eut d'adaptation automatique sur la base de la croissance du RNB ni pour les charges propres ni pour les charges de transfert.

5. De 2011 à 2016, les charges destinées à financer le fonctionnement des activités diplomatiques et des services consulaires au sein du réseau extérieur ont augmenté en moyenne annuelle de 1,2 %. Cette augmentation fait suite au renforcement de mesures de sécurité, à la hausse des prestations et à l'augmentation de leur complexité. Depuis 2011, le nombre de citoyens suisses domiciliés à l'étranger a augmenté de 8,3 %. La mise en oeuvre de mesures de rationalisation et d'optimalisation ainsi que l'exploitation de synergies expliquent également la relative stabilité des coûts du réseau diplomatique et consulaire. Le budget des représentations suisses à l'étranger dépend des tâches qui sont assignées à ces dernières ainsi que du niveau des prix et des salaires pour le personnel local, les biens et les services. Il n'y a aucun lien entre les budgets des représentations et l'évolution des moyens pour la coopération internationale. Jusqu'à fin 2016, les charges propres de la coopération internationale sont inclues dans les crédits-cadres correspondants. Ces ressources n'ont ainsi pas bénéficié au réseau diplomatique et consulaire dans la mesure où elles n'ont pas financé d'autres tâches que celles prévues par le message 2013-2016.

Réponse du Conseil fédéral.