Ausgangslage

In seguito a una sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo le Camere federali hanno creato la base legale che permette agli assicuratori sociali di eseguire osservazioni sugli assicurati sospettati di percepire prestazioni indebite. Tutte le forze politiche sono d'accordo sulla necessità di combattere gli abusi nell'ambito delle assicurazioni sociali, ma le opinioni divergono per quanto concerne la scelta dei mezzi per raggiungere l'obiettivo. La maggioranza borghese alle Camere è favorevole a un'osservazione efficiente degli interessati, poiché la frode ai danni delle assicurazioni sociali va a scapito di tutti e l'impiego di investigatori ha dato buoni risultati. I rappresentanti della Sinistra e i Verdi ritengono invece che le misure decise e le nuove competenze degli investigatori siano sproporzionate, discutibili sotto il profilo dello Stato di diritto e lesive della protezione della sfera privata dei cittadini.

Con il presente progetto si intende creare una chiara base legale che permetta agli enti delle assicurazioni sociali di eseguire osservazioni sugli assicurati. In particolare devono essere rispettate le esigenze fissate dalla sentenza della Corte EDU del 18 ottobre 2016.

La Corte EDU è giunta alla conclusione che le disposizioni del diritto svizzero sulle quali gli assicuratori basano le loro misure di sorveglianza non soddisfano i requisiti della prevedibilità. Con questo progetto si intende pertanto disciplinare in un nuovo articolo 43a della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) in particolare in quali circostanze una persona possa essere sorvegliata, le misure di sorveglianza autorizzate e in quali luoghi la sorveglianza sia possibile.

Il capoverso 1 del nuovo articolo 43a stabilisce le circostanze in cui l'assicurato può essere osservato. Determina inoltre che in caso di osservazione è possibile effettuare registrazioni sonore oltre che registrazioni visive nonché impiegare strumenti tecnici come i sistemi GPS. Queste due misure non erano state previste nella consultazione del Consiglio federale. La Commissione le ritiene invece appropriate per agire in modo efficiente e coerente contro gli abusi in ambito di assicurazioni sociali, che causano costi considerevoli. Il capoverso 2 stabilisce i luoghi in cui l'assicurato può essere osservato. I capoversi 3-6 del nuovo articolo 43a disciplinano la durata massima dell'osservazione, l'impiego di specialisti, l'utilizzo del materiale di terzi relativo all'osservazione, la notifica che questa è stata svolta e le possibilità di impugnazione dopo lo svolgimento di un'osservazione. La durata massima dell'osservazione è fissata a 30 giorni nell'arco di sei mesi, con possibilità di proroga se sussistono motivi sufficienti. Il capoverso 7 del progetto conferisce al Consiglio federale la competenza di disciplinare la procedura volta a determinare chi è responsabile di ordinare l'osserva-zione, la procedura applicabile alla consultazione del materiale relativo all'osserva-zione, la trasmissione alle autorità penali, la conservazione e la distruzione del materiale relativo all'osservazione nonché le esigenze relative agli specialisti incaricati dell'osservazione.

Con la normativa proposta le misure di osservazione autorizzate per lottare contro gli abusi sono definite legalmente e prevedibili, come prescritto dalla sentenza della Corte EDU. La proporzionalità è garantita dalle prescrizioni relative allo svolgimento dell'osservazione. Le misure in materia di osservazione proposte possono essere adottate soltanto se altrimenti gli accertamenti risulterebbero vani o eccessivamente difficili. (Fonte: Rapporto della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio degli Stati)

Wortlaut

La Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio degli Stati ha deciso di elaborare un progetto legislativo volto a istituire una base legale chiara e precisa per la sorveglianza degli assicurati come chiesto dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.

Verhandlungen

Nel Consiglio degli Stati l'entrata in materia sul progetto non è stata controversa. Tutti erano concordi sul fatto che gli abusi nell'ambito delle assicurazioni sociali vanno combattuti. Si è discusso invece sull'importanza da attribuire alla protezione della sfera privata e sulle competenze degli investigatori. Secondo Alex Kuprecht (V, SZ) occorre porre un freno agli abusi poiché non si tratta in questo caso di reati di poco conto bensì di frode ai danni delle assicurazioni sociali, e quindi di chi paga i premi. I rappresentanti della Sinistra hanno tuttavia ribadito che la lotta agli abusi deve avvenire entro i limiti dei principi dello Stato di diritto. Secondo Paul Rechsteiner (S, SG) la soluzione proposta dalla Commissione va ben oltre l'obiettivo, tanto più che il Consiglio degli Stati aveva appena rifiutato qualsiasi inasprimento dei provvedimenti statali nei confronti di chi commette reati fiscali. Hans Stöckli (S, BE) si è detto preoccupato per il fatto che le proposte della Commissione andassero oltre a quelle definite nell'ambito del diritto penale o a quelle relative alle misure destinate a garantire la protezione dello Stato, che prevedono che le persone sospettate di terrorismo possano essere sorvegliate soltanto su decisione di un tribunale.

Per quanto concerne la questione dei luoghi in cui l'osservazione dev'essere autorizzata, la proposta della Commissione - l'osservazione può essere effettuata in tutti i luoghi "liberamente visibili da un luogo accessibile al pubblico" - ha avuto la meglio sulla proposta di stralcio avanzata dai rappresentanti della Sinistra. Controverso è stato anche l'impiego di strumenti tecnici di localizzazione (localizzatori GPS), applicati ad esempio su un'automobile. Per il Consiglio federale e una minoranza della Commissione questa misura è sproporzionata. Secondo Pirmin Bischof (C, SO) i localizzatori GPS sono invece necessari appunto per poter localizzare una persona. Stando alle informazioni fornite dagli uffici AI, alcune persone - proprio quelle sospettate di abusi - non sono mai reperibili al loro domicilio. Seguendo la maggioranza della Commissione, il Consiglio degli Stati ha infine approvato l'impiego di localizzatori GPS con 29 voti favorevoli e 13 contrari, accogliendo tuttavia, con 32 voti contro 10, la proposta di Andrea Caroni (RL, AR) secondo cui l'impiego di strumenti tecnici di localizzazione deve essere autorizzato da un giudice. Non è stata invece accolta la proposta della Sinistra di subordinare tutte le misure di osservazione a un'approvazione da parte del tribunale.

Nella votazione sul complesso il Consiglio degli Stati ha approvato il progetto con 32 voti contro 8 e 1 astensione.

Nonostante una proposta contraria della minoranza rosso-verde della Commissione, il Consiglio nazionale è entrato in materia sul progetto con 141 voti favorevoli e 53 contrari. Come nel Consiglio degli Stati, vi è stata unanimità nell'affermare che la frode e gli abusi nel settore delle assicurazioni sociali vanno combattuti. Il dissenso è iniziato quando si è trattato di determinare i mezzi con cui raggiungere questo obiettivo. Silvia Schenker (S, BS) si è detta preoccupata del fatto che in futuro tutti gli assicuratori sociali - ossia quelli attivi nell'ambito dell'invalidità, degli infortuni, delle malattie e della disoccupazione, nonché gli organi d'esecuzione delle prestazioni complementari - potranno ordinare osservazioni, e ha attirato l'attenzione sul pericolo di sacrificare la nostra sfera privata sull'altare degli assicuratori sociali. Ha sottolineato che non è giusto che a causa di un paio di centinaia di persone che ricevono prestazioni indebite da un'assicurazione sociale tutti debbano essere sospettati e si vada a frugare nella loro vita privata.

La maggioranza borghese ha chiesto invece un chiaro inasprimento della prassi vigente. Ha pertanto respinto tutte le proposte della Sinistra di limitare le competenze degli investigatori. Mauro Tuena (V, ZH) ha definito estremamente asociale il fatto di percepire abusivamente prestazioni assicurative, poiché comporta come conseguenza l'aumento dei premi a danno di tutti. Ha inoltre citato i successi ottenuti finora e l'azione preventiva esercitata dagli investigatori assicurativi e sociali. Con 140 voti contro 52 il Consiglio nazionale si è allineato alla decisione del Consiglio degli Stati in base alla quale in futuro i sospettati potranno essere osservati anche in giardino, sul balcone ed eventualmente in casa se questi luoghi sono liberamente visibili da un luogo accessibile al pubblico. Ha inoltre seguito la decisione del Consiglio degli Stati secondo cui per le osservazioni, escluse quelle in cui sono impiegati localizzatori GPS, non è necessaria l'autorizzazione del giudice. Su proposta della sua Commissione il Consiglio nazionale ha deciso, con 124 voti contro 65 e 3 astensioni, che l'osservazione può essere ordinata da una persona con funzioni di responsabilità, creando in tal modo una divergenza con il Consiglio degli Stati, che voleva riservare questa competenza a una persona che esercita funzioni direttive.

Nella votazione sul complesso il Consiglio nazionale ha approvato il progetto con 140 voti favorevoli e 52 contrari.

Nell'ambito dell'appianamento delle divergenze il Consiglio degli Stati ha mantenuto la sua decisione in base alla quale l'osservazione deve essere ordinata da una persona che esercita funzioni direttive e non da una persona con semplici funzioni di responsabilità. In seguito, su proposta della sua Commissione, il Consiglio nazionale si è allineato al Consiglio degli Stati.

Nella votazione finale la legge federale è stata approvata nel Consiglio nazionale con 141 voti contro 51 e nel Consiglio degli Stati con 29 voti contro 10 e 3 astensioni.