Wortlaut

Der Bundesrat wird ersucht, folgende Fragen zu beantworten:

1. Wie sind die Ansprüche der Versicherten (z. B. aus Lebensversicherungen, Krankenzusatzversicherungen, Pensionskassen usw.) bei der Insolvenz eines Versicherers nach heutigem Recht gesichert?

1.1 Trifft es zu, dass die seit der Finanzkrise beschlossenen Verbesserungen des Einlegerschutzes (z. B. Sicherung der ersten 100 000 Franken pro Bank und Person, Sanierungsrecht) zwar bei der Insolvenz von Banken, nicht aber von Versicherungsunternehmen Anwendung finden?

1.2 Welchen Schutz bietet das "gebundene Vermögen" gemäss Artikel 17 in Verbindung mit Artikel 54a des Versicherungsaufsichtsgesetzes im Konkursfall eines Versicherers? Auszahlungsfristen?

1.3 Wie kann verhindert werden, dass laufende Verträge (z. B. Lebensversicherungen, Leib- und andere Rentenverträge, Krankenzusatzversicherungen) mit dem Konkurs automatisch dahinfallen? Besteht ein Anspruch auf Vertragsübernahme z. B. durch eine Auffanggesellschaft?

1.4 Wie ist der Einlegerschutz für Anlage- und Risikoprodukte insgesamt im Vergleich zwischen Bank- und Versicherungskunden zu bewerten? Wo sind Lücken?

2. Trifft es zu, dass die Einführung eines Sanierungsrechts für Versicherer den Schutz der Versicherungskunden erheblich verbessern würde?

2.1 Warum kennt die Schweiz bisher kein Sanierungsrecht für Versicherer?

2.2 Plant der Bundesrat die Einführung eines solchen Sanierungsrechts (Arbeitsgruppe existiert)? Allfällige Stossrichtung und Zeitplan?

2.3 Wird der durch ein Sanierungsrecht voraussichtlich nochmals erweiterte Ermessensspielraum der Finma gesetzlich definiert und allenfalls limitiert?

2.4 Sind zusätzliche gesetzgeberische Einlegerschutzmassnahmen analog zum Bankenbereich nötig und sinnvoll? Kosten-Nutzen-Rechnung für Versicherte und Versicherer?

3. Internationaler Vergleich

3.1 Welche Regelungen kennen vergleichbare Länder betreffend den Fragen 1 und 2?

3.2 Inwieweit gelten die schweizerischen Regelungen auch für ausländische Versicherte bzw. ausländische Regelungen für Schweizer Kunden ausländischer Versicherer?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Wesentlicher Zweck des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) ist der Schutz der Versicherten. Dieser erfolgt durch den Schutz vor Missbräuchen und durch die Sicherung der Solvenz der Versicherungsunternehmen. Zur Sicherung der Solvenz erfolgt die Aufsicht vorausschauend sowie risiko- und prinzipienorientiert. Zusätzlich zur geforderten Eigenmittelausstattung muss jedes Versicherungsunternehmen über ausreichende Rückstellungen nach klar definierten Grundsätzen verfügen. Diese Rückstellungen müssen jederzeit durch das gebundene Vermögen gedeckt sein, welches im Insolvenzfall die Ansprüche der Versicherungsnehmer und Versicherungsnehmerinnen sichert.

1.1 Ja, bei den Versicherungen wurde keine durch die Branche finanzierte Sicherung ähnlich einer Einlagensicherung geschaffen. Eine Ausnahme gibt es mit dem Nationalen Garantiefonds im Bereich der Motorfahrzeughaftpflichtversicherung: Dieser deckt den Konkursausfall beschränkt auf alle Schäden aus der Motorfahrzeughaftpflicht. Ebenso bestehen im geltenden Recht keine Normen für ein formelles Sanierungsverfahren.

1.2 Im Konkurs des Versicherungsunternehmens dient das gebundene Vermögen zuerst dazu, Forderungen aus den Versicherungsverträgen zu erfüllen. Die Anspruchsberechtigten geniessen damit eine Vorzugsstellung gegenüber allen anderen Gläubigern.

Es bestehen keine gesetzlichen Auszahlungsfristen. Eine Auszahlung kann aber grundsätzlich erst erfolgen, wenn die Forderungen im Konkursverfahren rechtskräftig festgestellt und anerkannt sind, was je nach Grösse und Komplexität des Konkurses Monate oder gar Jahre dauern kann. Dies ist unbefriedigend, weil die Versicherten in der Regel auf die rasche Auszahlung angewiesen sind. Daher sieht die aktuelle Versicherungskonkursverordnung der Finma vor, dass mit Einwilligung der Finma sofort nach Konkurseröffnung mit der Auszahlung von festgestellten Forderungen begonnen werden kann. Damit sind aber Rechtsrisiken für den Auszahlenden verbunden, weil dieser nicht rechtskräftig festgestellte Forderungen auszahlt. Im Zuge der Revision des VAG (vgl. Antwort auf die Frage 2.2) sollten deshalb entsprechende Normen auf Gesetzesstufe verankert werden.

1.3 Im Bereich der Schadenversicherung werden die Verträge von Gesetzes wegen vier Wochen nach Konkurseröffnung beendet (Art. 37 Versicherungsvertragsgesetz) - eine Bestandesübertragung erübrigt sich dadurch. Im Bereich der Lebensversicherung könnte die Finma im Konkurs theoretisch die Verträge noch weiter laufen lassen und versuchen, den Bestand auf ein anderes Versicherungsunternehmen zu übertragen. Hierzu müsste sich vor Konkurseröffnung eine Versicherungsgesellschaft finden, die den Bestand freiwillig übernimmt. Eine Übertragung auf eine Auffanggesellschaft ist nach geltendem Recht nicht möglich.

Mit der geplanten Revision des VAG soll im Sanierungsfall unter bestimmten Umständen eine (Teil-)Bestandesübertragung möglich sein.

1.4 Kunden von Banken und von Versicherungen unterliegen unterschiedlichen, schwer vergleichbaren Systemen. Bei den Banken erfolgt der Schutz vor Insolvenzrisiken durch eine durch die Branche getragene Einlagensicherung, allerdings in summenmässig begrenztem Umfang. Eine entsprechende Kollektivierung des Insolvenzschutzes gibt es bei Versicherungen einzig beschränkt auf die Motorfahrzeughaftpflichtversicherung (vgl. oben Ziff. 1.1). Das für Versicherungen geltende System des gebundenen Vermögens geht hingegen insofern weiter als die Einlagensicherung der Banken, als es die gesamten Ansprüche der Kundinnen und Kunden schützt. Es fehlt aber ein Sanierungsrecht, welches insbesondere die Rettung der Versicherungsverträge ermöglichen würde.

2. Ja, mit der Einführung eines Sanierungsrechts für Versicherungsgesellschaften bestünde bei Aussicht auf Sanierung die Möglichkeit, den Konkurs abzuwenden und ausserhalb des Konkursverfahrens für die Versicherten eine bessere Lösung zu finden. Insbesondere würde die Fortführung von Versicherungsverträgen möglich (vor allem in der Lebens- und Krankenversicherung), sei dies durch eine Übertragung auf ein anderes Versicherungsunternehmen oder durch eine geordnete mitunter langfristige Beendigung und Abwicklung der Versicherungstätigkeit. Zudem wendet eine Sanierung den Konkurs mit allen negativen Konsequenzen für den Versicherungsmarkt ab (so z. B. Vertrauensverlust in die Assekuranz).

2.1 Es handelt sich um eine Lücke im System, welche mit einer Änderung des VAG im Jahre 2011 geschaffen wurde. Der Gesetzgeber ging wohl davon aus, dass Versicherungsgesellschaften kaum Konkurs gehen können. Die Praxis hat diese Annahme bestätigt; es gab bisher nur wenige Konkursfälle. Gleichwohl ist es im Interesse der Versicherten wichtig, dass die Möglichkeit zur Sanierung geschaffen wird.

2.2 Der Bundesrat hat im letzten Herbst das Eidgenössische Finanzdepartement beauftragt, unter Mitwirkung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes und der Finma sowie unter Einbezug der Versicherungsbranche die Projektarbeiten für eine Änderung des VAG aufzunehmen und eine Vernehmlassungsvorlage zu erarbeiten.

Zurzeit werden in verschiedenen Arbeitsgruppen Vorschläge - u. a. auch für ein Sanierungsrecht - erarbeitet. Nach heutiger Planung wird die Verabschiedung einer entsprechenden Vernehmlassungsvorlage durch den Bundesrat für April 2018 angestrebt.

2.3 Ein Sanierungsrecht muss einen weiten Ermessenspielraum für die agierende Behörde vorsehen, damit diese im Einzelfall die bestmögliche Lösung für die Versicherten treffen kann. Auch das Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs sieht kaum Einschränkungen in der Möglichkeit zur Sanierung vor. Hätte die Finma ein zu enges Korsett, könnte im Ergebnis eine Sanierung im Einzelfall verunmöglicht werden. Indessen werden selbstverständlich Eckpfeiler und Schranken aufgestellt werden müssen, um den Ermessenspielraum der Finma dort, wo es sinnvoll ist, einzuschränken. Wichtig erscheinen in diesem Zusammenhang auch die Transparenz über die Handlungen der Finma und eine offensive Kommunikation über die verfügten Massnahmen.

2.4 Der Gesetzgeber hat entschieden, bei Versicherungen mittels des gebundenen Vermögens besondere Sicherheit zu schaffen. Eine Fondslösung wäre mit erheblichem Aufwand und Kosten verbunden.

3.1 International besteht eine Vielzahl von unterschiedlichen Ansätzen für den Schutz der Versicherten im Falle einer Insolvenz des Versicherungsunternehmens. Es gibt staatliche Auffangeinrichtungen (so etwa in Deutschland), während andere Länder beispielsweise über einen Sicherungsfonds verfügen. Sicherungsfonds werden in der Regel über Prämienzuschläge finanziert.

3.2 Das Insolvenzrecht der Schweiz unterscheidet grundsätzlich nicht zwischen inländischen und ausländischen Versicherten. Eine Ausnahme gilt beim gebundenen Vermögen. Hat ein ausländischer Versicherungsnehmer mit einer ausländischen Zweigniederlassung einer Schweizer Versicherung einen Vertrag abgeschlossen, so wird für diesen ein gebundenes Vermögen in der Schweiz nur dann gebildet, wenn er im Ausland nicht gleichwertig geschützt wird (vgl. Art. 17 VAG). Versicherungsnehmer von Zweigniederlassungen ausländischer Versicherungsgesellschaften in der Schweiz sind ebenfalls durch ein gebundenes Vermögen abgesichert - eine insolvenzrechtliche Abwicklung der Zweigniederlassung erfolgt nach schweizerischem Recht.

Im Insolvenzfall eines ausländischen Versicherers gelten die Regeln des Landes, in denen die Insolvenz über das Versicherungsunternehmen eröffnet wurde. Inwiefern dort Versicherte aus der Schweiz geschützt werden, hängt vom Recht des dortigen Staates ab.

Antwort des Bundesrates.