Ausgangslage

Cela fait plusieurs années que le Parlement s’efforce de changer le système d’imposition du logement : l’idée est de supprimer l’imposition de la valeur locative et de compenser cette suppression par une restriction draconienne des déductions autorisées par le régime actuel. Les tentatives lancées jusqu’ici ont cependant échoué les unes après les autres. Le 2 février 2017, la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) a remis l’ouvrage sur le métier en déposant l’initiative parlementaire 17.400Imposition du logement. Changement de système, qui vise à permettre le passage à un régime qui ne soit plus fondé sur l’imposition de la valeur locative.

Il est ressorti des délibérations parlementaires relatives à cet objet que le Conseil des États souhaitait ne pas étendre le changement de système aux résidences secondaires occupées par leur propriétaire. Contrairement au Conseil national, qui s’est toujours montré favorable à un changement de système complet incluant les résidences secondaires. Comme un changement intégral viendrait cependant grever très sérieusement les recettes fiscales des cantons de montagne et des cantons touristiques, il était évident que les communes et les cantons touchés devraient obtenir une compensation. Consciente de cet impératif, la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national (CER-N) a, le 16 août 2022, déposé l’initiative 22.454Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. Cette initiative avait pour but la création d’une baseconstitutionnelle permettant aux communes et aux cantons touchés de prélever un impôt sur les résidences secondaires équivalant dans une large mesure aux pertes de recettes fiscales causées par le changement de système intégral.

Lors de ses séances du 25 août 2021 et du 21 août 2024, le Conseil fédéral a donné son avis sur les deux objets. Il a estimé que seul un changement de système général était envisageable s’agissant de l’imposition de la valeur locative. Il soutient donc le projet consistant à permettre, au moyen d’une nouvelle disposition constitutionnelle, la perception d’un impôt immobilier spécial sur les résidences secondaires occupées par leur propriétaire, à condition que le système fondé sur l’imposition de la valeur locative soit bel et bien remplacé intégralement par un nouveau régime.

Dans le cas du projet 17.400Imposition du logement. Changement de système, les deux chambres ont mis longtemps à trouver un terrain d’entente. Tout comme le Conseil fédéral, le Conseil national voulait une suppression générale de la valeur locative, soit aussi pour les résidences secondaires. Le Conseil des États, pour sa part, demandait que la valeur locative ne soit supprimée que pour les résidences principales, notamment parce que de nombreux cantons étaient opposés à une exonération des résidences secondaires, qui aurait représenté une réduction substantielle de leurs recettes fiscales. Il a fallu attendre la proposition de la conférence de conciliation pour que le Conseil des États se laisse finalement convaincre d’adhérer à l’idée d’un changement de système général. Au vote final, qui a eu lieu le 20 décembre 2024, la loi fédérale relative au changement de système d’imposition de la propriété du logement a obtenu l’approbation des deux conseils.

Ce déblocage a aussi permis l’adoption, par les deux conseils, du projet 22.454Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. L’arrêté fédéral relatif à l’impôt immobilier cantonal sur les résidences secondaires a en effet lui aussi été adopté par les deux conseils au vote final le 20 décembre 2024.

Comme cet arrêté fédéral appelle une modification de la Constitution, il doit obligatoirement être soumis à l’approbation du peuple et des cantons. Cette votation populaire aura lieu le 28 septembre 2025. Au cas où la modification de la Constitution serait rejetée, la loi fédérale relative au changement de système d’imposition de la propriété du logement – et avec elle la suppression générale de la valeur locative – n’entrerait pas entrer en vigueur.

Contexte

Lors de sa séance du 9 janvier 2017, la CER-E s’est penchée sur la question de l’imposition de la valeur locative, soulevée dans la motion 13.3083 Sécurité du logement. Droit d’option irrévocable quant à la valeur locative, qui avait été déposée par le conseiller national Hans Egloff le 14 mars 2013. Si la commission a alors estimé qu’un changement de système était souhaitable en soi, elle a néanmoins proposé à son conseil de rejeter la motion Egloff, notamment parce qu’elle était opposée au droit d’option prévu dans l’intervention. La CER-E a en revanche décidé d’œuvrer elle-même à un changement de système au moyen d’une initiative parlementaire, qu’elle a décidé de déposer le 2 février 2017, par 11 voix contre 0 et une abstention (iv. pa. 17.400 Imposition du logement. Changement de système). Selon le texte de l’initiative, le changement de système impliquant la suppression de l’imposition de la valeur locative devait être limité au logement principal. La CER-E y avait également précisé que le nouveau régime devait, dans la mesure du possible, ne pas avoir d’effet sur les recettes fiscales, ne pas engendrer de disparités entre locataires et propriétaires contraires à la Constitution et encourager la propriété du logement conformément aux dispositions constitutionnelles en vigueur.

Le 14 août 2017, la CER-N a approuvé à l’unanimité l’initiative déposée par la CER-E. Celle-ci a ainsi été chargée d’élaborer un projet d’acte.

Lors de ses séances des 15 février, 3 mai et 20 août 2018, la CER-E a défini les grandes lignes du projet. Elle a ensuite chargé l’administration et son secrétariat de préparer un avant-projet sur cette base et de rédiger le rapport explicatif y afférent.

Le 14 février 2019, la CER-E s’est penchée sur l’avant-projet et l’a approuvé par 10 voix contre 0 et une abstention. Elle a ensuite décidé de l’envoyer en consultation avec le rapport explicatif. La procédure de consultation a duré du 5 avril au12 juillet 2019.

Au vu de l’accueil peu favorable réservé à l’avant-projet dans le cadre de la consultation – non moins de 21 cantons s’y sont notamment opposés – la CER-E a certes pris acte, le 29 août 2019, du rapport sur les résultats de la consultation, mais a renoncé, dans un premier temps, à adopter un projet à l’intention du Conseil des États. À l’occasion de plusieurs séances, elle a en revanche chargé l’administration de procéder à des clarifications supplémentaires sur plusieurs questions spécifiques, notamment le problème des résidences secondaires, les déductions des intérêts passifs, la répartition intercantonale des impôts ou encore les conséquences sur les contribuables. Le 27 mai 2021, la CER-E a finalement procédé à la discussion par article et adopté, par 9 voix contre 2 et une abstention, son projet de loi fédérale relative au changement de système d’imposition de la propriété du logement, à l’intention de son conseil.

Lors de sa séance du 25 août 2021, le Conseil fédéral a adopté son avis relatif au projet de loi et a proposé au Parlement d’entrer en matière sur le projet. En même temps, il a aussi présenté des propositions d’amendement visant à modifier certaines grandes lignes du projet, dont le changement de système : il a proposé à cet égard un changement complet de système impliquant la suppression de la valeur locative aussi pour les résidences secondaires. Il estimait en effet qu’un changement total permettrait de mieux tirer parti du potentiel de simplification offert par un changement de système.

Le Conseil des États s’est penché une première fois sur l’objet 17.400 Imposition du logement. Changement de système lors de la session d’automne 2021. Au terme de débats animés, les membres du Conseil des États ont finalement décidé, par 26 voix contre 15, d’entrer en matière sur le projet et de rejeter la proposition de non-entrée en matière de Paul Rechsteiner (S, SG). Certains membres du conseil estimaient cependant que le projet contenait des éléments qui n’avaient pas encore été traités de manière optimale et qu’il était opportun que la CER-N ainsi que le Conseil national les reconsidèrent d’un œil critique. Dans la discussion par article qui a suivi, c’est avant tout la déduction des intérêts passifs qui a retenu l’attention du conseil. Une minorité de la commission proposait d’adhérer à la proposition du Conseil fédéral, qui visait à autoriser une déduction des intérêts passifs à hauteur de 70 % du rendement imposable de la fortune. La majorité de la commission souhaitait par contre supprimer complètement la déduction des intérêts passifs. En fin de compte, la Conseil des États a opté en faveur de la proposition de minorité, qu’il a approuvée par 28 voix contre 15. Au vote sur l’ensemble, le conseil a adopté le projet par 20 voix contre 17 et 2 abstentions.

Pendant près d’une année – d’octobre 2021 à août 2022 – le projet relatif au changement de système d’imposition du logement a occupé la CER-N de manière répétée : en automne 2021, la commission a entendu une délégation de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des finances ainsi que des représentantes et représentants de différents groupes d’intérêts et des milieux scientifiques. Elle a en outre chargé l’administration de réfléchir aux possibilités de compensation qui s’offriraient aux cantons touristiques si le Conseil national devait décider d’étendre le changement de système aux résidences secondaires. En effet, le Conseil des États avait initialement voulu exclure les résidences secondaires du changement de système par crainte d’une baisse substantielle des recettes fiscales des cantons touristiques. La commission a aussi demandé à l’administration d’évaluer les retombées du changement de système sur l’économie nationale. Par la suite, la CER-N a encore attribué à l’administration différentes mandats supplémentaires, notamment celui de déterminer quels allègements pourraient être mis en place pour les propriétaires ayant largement remboursé leur hypothèque, mais ayant un faible revenu, et par quels moyens il serait possible d’assurer que les locataires ne soient pas désavantagés par rapport aux propriétaires. La commission a aussi demandé plus d’informations sur l’aménagement de la déduction des intérêts passifs.

En novembre 2021, la CER-N a finalement décidé d’entrer en matière sur le projet par 17 voix contre 6 et 2 abstentions. La majorité de la commission était d’avis que le régime d’imposition en vigueur, fondé sur l’imposition de la valeur locative, était non seulement difficilement compréhensible pour beaucoup, mais aussi très lourd sur le plan administratif. Consciente que toutes les questions n’avaient pas encore été tirées au clair, la majorité a néanmoins estimé que le projet de loi issu du Conseil des États avait le potentiel de réunir une majorité. Une minorité de la commission craignait notamment que le projet adopté par le Conseil des États soit générateur d’inégalités entre locataires et propriétaires. Elle était par ailleurs d’avis que les recettes fiscales risquaient d’être déjà lourdement grevées par d’autres mesures de réduction d’impôts.

En mai 2022, la CER-N s’est, pour la première fois, penchée en détail sur le projet et a rédigé différentes propositions d’amendement du projet du Conseil des États. D’abord, elle a décidé à l’unanimité de proposer au Conseil national un changement de système général, qui inclue les résidences secondaires, d’une part, pour des raisons d’économie administrative et, d’autre part, pour éviter des lacunes fiscales. Ensuite, la commission s’est prononcée en faveur de l’autorisation, au niveau fédéral également, de déductions pour les investissements destinés à économiser l’énergie et les frais de démolition, alors que le Conseil des États avait souhaité maintenir cette possibilité uniquement au niveau cantonal. À une courte majorité, la CER-N a encore proposé d’autoriser des déductions des frais de remise en état. Par ailleurs, elle a proposé à son conseil d’autoriser la déduction des intérêts passifs jusqu’à concurrence de 100 % du rendement imposable de la fortune. Le Conseil des États, pour sa part, s’était prononcé pour un plafond de 70 %. Enfin, la CER-N a proposé la suppression de la déduction prévue pour l’acquisition d’un premier logement principal, estimant que celle-ci était contraire à l’esprit du système et que la formule retenue pour la déduction des intérêts passifs était déjà généreuse. La majorité de la commission a par ailleurs rejeté une proposition visant à permettre une déduction des frais de loyer.

Après avoir demandé à l’administration une nouvelle évaluation des coûts de son projet, la commission a, dans le cadre de sa deuxième lecture, qui a eu lieu en août 2022, décidé de maintenir toutes ses propositions d’amendement. Au vote sur l’ensemble, le projet modifié par la CER-N n’a cependant été adopté que de justesse, par 12 voix contre 10. Une minorité a proposé de ne pas entrer en matière. Consciente que sa décision d’étendre le changement de système aux résidences secondaires aurait pour conséquence de faire baisser les recettes fiscales des cantons touristiques, la CER-N a aussi décidé de déposer l’initiative 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. Cette initiative avait pour but de créer une base constitutionnelle permettant le prélèvement d’un nouvel impôt réel sur les résidences secondaires, en compensation de la diminution des recettes que le changement de système généralisé risquait d’entraîner pour les communes et les cantons touchés. La commission a estimé qu’une base constitutionnelle était nécessaire parce que les tentatives d’introduction d’un impôt sur les résidences secondaires faites par le passé (train de mesures fiscales 2001 et contre-projet indirect à l’initiative populaire « Sécurité du logement à la retraite ») avaient montré que des réglementations au niveau de la loi n’étaient pas envisageables, car elles se heurtaient à des restrictions constitutionnelles.

Le Conseil national s’est penché pour la première fois sur l’objet 17.400 Imposition du logement. Changement de système à la session d’automne 2022. Dans le cadre du débat d’entrée en matière, le conseil a été appelé à se prononcer sur une proposition de non-entrée en matière et sur deux propositions de renvoi du projet à la commission chargée de l’examen préalable. Ces propositions ont toutes trois été déposées par Cédric Wermuth (S, AG), porte-parole de la minorité de la commission. Le député a émis un avis critique sur le projet et a présenté différents arguments contre une entrée en matière. Il a ensuite annoncé que si le conseil décidait malgré tout d’entrer en matière sur le projet, il s’efforcerait d’obtenir un renvoi de ce dernier à la commission. La seconde proposition de renvoi émanait de Markus Ritter (M-E, SG). Bien que favorable tant à l’entrée en matière qu’à la suppression de la valeur locative, celui-ci souhaitait renvoyer le projet à la commission parce qu’il était d’avis qu’il n’était pas réaliste de vouloir faire accepter par le peuple un projet impliquant des pertes de recettes fiscales estimées à 3,8 milliards de francs au total. Pour remédier aux faiblesses du projet, il estimait qu’un renvoi à la commission était plus judicieux qu’un débat au sein du conseil. Il était en outre persuadé que la collaboration avec les cantons devait être intensifiée sur ce dossier, qui les touchait très directement, et a exprimé l’opinion que le projet s’était trop éloigné de l’objectif initial du changement de système. Il a aussi critiqué le fait que le projet prévoie le maintien de la déduction des intérêts passifs malgré la suppression de la valeur locative. Le groupe libéral-radical et le groupe de l’UDC se sont exprimés en faveur de l’entrée en matière. Le groupe des VERT-E-S et le groupe socialiste, par contre, ont recommandé la non-entrée en matière. Les groupes du Centre et vert’libéral ont préconisé l’entrée en matière et l’adoption de la proposition de renvoi Ritter. Enfin, le conseiller fédéral Ueli Maurer a lui aussi donné son avis sur le projet, précisant que le Conseil fédéral était favorable à un changement de système, car il souhaitait supprimer les incitations à l’endettement, simplifier le système en vigueur et trouver des solutions qui tiennent compte de la situation des propriétaires à la retraite ayant un faible revenu. Il a cependant également souligné que le coût du projet était prohibitif et qu’il ne trouverait donc pas de majorité. C’est pourquoi il a recommandé au Parlement de soutenir la proposition de renvoi Ritter.

À l’heure du vote, le Conseil national s’est exprimé d’abord sur la proposition de non-entrée en matière présentée par la minorité Wermuth, la rejetant par 125 voix contre 68. Le conseiller national Cédric Wermuth a alors retiré sa proposition de renvoi à la commission. Ensuite, le conseil a adopté la proposition de renvoi Ritter par 114 voix contre 77 et 2 abstentions. Les groupes du Centre, vert’libéral, socialiste et des VERT-E-S ont soutenu la proposition Ritter en bloc et ont ainsi renvoyé le projet à la CER-N.

Après ce renvoi du projet visant à changer le système d’imposition de la propriété du logement à la commission par le Conseil national en automne 2022, la CER-N a remis l’ouvrage sur le métier en mai 2023, sur la base des travaux préparatoires d’une sous-commission spécialement instituée à cet effet qui a étudié la question sous tous les angles. Les nouvelles propositions élaborées par la sous-commission ont permis de rapprocher la CER-E de la position du Conseil des États. La majorité de la commission a notamment décidé de renoncer à la majeure partie des déductions qu’elle proposait. Afin de réduire les incitations à l’endettement, la CER-N a en outre proposé que les intérêts passifs ne puissent plus être déduits qu’à hauteur de 40 % du rendement imposable de la fortune. La majorité de la CER-N a néanmoins continué de soutenir un changement de système complet, incluant les résidences secondaires.

Durant la session d’été 2023, l’objet a été soumis une nouvelle fois au Conseil national. Comme le débat d’entrée en matière avait déjà eu lieu lors de la session d’automne 2022, le conseil a directement passé à la discussion par article, qui a été divisée en deux blocs thématiques : dans le cadre du premier bloc, les membres du conseil ont débattu du changement de système et des déductions. Ils ont été convaincus par les arguments de la majorité de la commission et ont une nouvelle fois soutenu l’idée d’un changement de système complet, incluant l’abolition de l’imposition de la valeur locative pour les résidences secondaires. Une minorité emmenée par Daniela Schneeberger (RL, BL) souhaitait se rallier à la version du Conseil des États et ne pas assujettir les résidences secondaires au même régime que les logements principaux. Cette idée n’a cependant été que très peu soutenue en dehors du groupe libéral-radical. Afin que le projet n’ait, si possible, pas d’effets sur les recettes fiscales, l’abolition de l’imposition de la valeur locative devait s’accompagner de la suppression de pratiquement toutes les déductions autorisées pour l’impôt fédéral direct. Le Conseil national a ainsi décidé de n’admettre la déduction de frais occasionnés par des travaux de restauration de monuments historiques qu’à certaines conditions. Il a également rejeté la proposition de la minorité qui demandait l’autorisation temporaire de déductions pour les investissements destinés à économiser l’énergie. Le même sort a été réservé à la proposition de minorité préconisant l’introduction d’une déduction de loyer. Le Conseil national s’est en revanche prononcé en faveur d’une déduction pour l’acquisition d’un premier logement, comme le Conseil des États : il souhaitait ainsi permettre aux contribuables qui acquièrent pour la première fois un immeuble en Suisse destiné durablement et exclusivement à leur usage personnel de déduire les intérêts passifs privés imputables audit immeuble durant l’année fiscale qui suit celle au cours de laquelle ils l’ont acquis.

Dans le cadre du deuxième bloc, le Conseil national s’est penché sur la question de la déduction des intérêts passifs. Sur ce point, toutes les propositions de minorité déposées ont été rejetées et le conseil s’est systématiquement rallié à l’avis de la majorité de la CER-N : il a fixé le plafond applicable à la déduction des intérêts passifs à 40 % du rendement imposable de la fortune, alors que le Conseil fédéral et le Conseil des États souhaitaient le fixer à 70 %.

Au vote sur l’ensemble, le projet remanié par le Conseil national a été adopté par 109 voix contre 75 et 8 abstentions. Le groupe socialiste et le groupe des VERT-E-S l’ont rejeté en bloc, soutenus par certains membres des groupes vert’libéral, UDC et du Centre.

En juin 2023, la CER-E a examiné tant le projet 17.400 Imposition du logement. Changement de système que l’objet 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. Lors de la session d’été 2023, le Conseil national avait créé deux divergences par rapport au projet de loi fédérale relative au changement de système d’imposition de la propriété du logement adopté par le Conseil des États. À l’issue de la discussion du projet, la majorité de la CER-E a confirmé la position du Conseil des États sur les points litigieux : elle continuait de vouloir limiter le changement de système aux résidences principales et d’en exclure les résidences secondaires ; sur la question de la déduction des intérêts passifs, la plupart des membres de la commission ont également réaffirmé leur adhésion à la position du Conseil des États, qui était d’autoriser les déductions à hauteur de 70 % du rendement imposable de la fortune.

S’agissant de la création d’une base constitutionnelle permettant l’introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires, la majorité de la CER-E n’y était pas fondamentalement opposée et s’est donc ralliée à la décision de la CER-N du 16 août 2022 par 7 voix contre 5 et une abstention. Comme la CER-E jugeait cependant important que le changement de système d’imposition puisse se faire rapidement et comme elle estimait que la mise en œuvre d’une nouvelle norme constitutionnelle prendrait plusieurs années, elle a maintenu sa position relative à l’objet 17.400 Imposition du logement. Changement de système, qui était d’exclure jusqu’à nouvel ordre les résidences secondaires du nouveau régime. En conséquence, l’initiative parlementaire 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires a été renvoyée à la CER-N, qui, en tant que commission à l’origine de l’initiative, a alors été chargée d’élaborer un projet d’acte.

En novembre 2023, la CER-N s’est une nouvelle fois penchée sur l’objet 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. Elle a adopté le projet par 19 voix contre 0 et 3 abstentions avant de l’envoyer en consultation.

Durant la session d’hiver 2023, le Conseil des États s’est vu soumettre le projet 17.400 Imposition du logement. Changement de système en deuxième lecture. Deux propositions de minorité étaient en concurrence avec les propositions de la majorité : la minorité Sommaruga (S, GE) demandait un ralliement à la version du Conseil national, qui préconisait un changement de système d’imposition pour tous les logements occupés par leur propriétaire, y compris les résidences secondaires ; la minorité Zanetti (S, SO), elle, demandait la suppression intégrale de la déduction des intérêts passifs, comme le prévoyait le premier projet élaboré par la CER-E en été 2021. Dans sa majorité, le Conseil des États a toutefois approuvé les propositions de la majorité de la commission, rejetant donc les deux propositions de minorité. L’objet a alors été renvoyé au Conseil national, sans que les deux divergences n’aient pu être éliminées.

En juin 2024, la CER-N a pris acte des résultats de la procédure de consultation concernant son projet relatif à la mise en œuvre de l’initiative parlementaire 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. Début mars, au terme du délai accordé, 54 réponses avaient été enregistrées au total. Le projet a suscité des réactions critiques : plus de deux tiers des participants à la consultation ont rejeté le principe même des dispositions constitutionnelles proposées. Au total, 19 cantons et 19 associations se sont opposés au projet. En outre, 7 cantons, les 3 partis politiques qui ont pris position ainsi que 6 organisations et associations ont approuvé le projet sur le fond. Malgré les avis très partagés émis dans le cadre de la procédure de consultation, la CER-N a décidé à l’unanimité (par 25 voix contre 0) de maintenir le projet et de l’adopter à l’intention du Conseil national. En parallèle, la commission a transmis le projet au Conseil fédéral pour avis.

Lors de sa séance du 21 août 2024, le Conseil fédéral a donné son avis sur le projet de la CER-N relatif à l’initiative parlementaire 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. Il a soutenu l’idée de créer, au moyen d’une disposition constitutionnelle, la possibilité de prélever un impôt immobilier spécial sur les résidences secondaires occupées principalement par leur propriétaire, à condition que la valeur locative ne soit plus imposée. Il a aussi réaffirmé que seul un changement de système intégral était envisageable à son avis. À ses yeux, l’impôt réel prévu sur les résidences secondaires permettrait aux communes et cantons touristiques, en particulier, de compenser le manque à gagner dû à la suppression de l’imposition de la valeur locative. Il a relevé qu’en matière d’impôt fédéral direct, aucune compensation financière n’était par contre prévue.

Sources : Rapport de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États du 27 mai 2021 relatif à l’initiative parlementaire 17.400 / Rapport de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national du 25 juin 2024 relatif à l’initiative parlementaire 22.454 / divers communiqués de presse des commissions et du Conseil fédéral / Bulletin officiel / publications d’Année politique Suisse relatives aux deux objets / communications Keystone-SDA

Wortlaut

Conformément à l'art. 160, al. 1, de la Constitution fédérale et à l'article 107 de la loi sur le Parlement, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des États dépose l'initiative parlementaire suivante :

Le régime de l'imposition du logement principal destiné à l'usage personnel (les résidences secondaires ne sont pas concernées) doit faire l'objet d'un changement de système qui supprime l'imposition de la valeur locative. À cet effet, il convient d'adapter les bases légales (LIFD, LHID) de telle sorte que le nouveau régime soit le plus possible, dans l'hypothèse d'un taux d'intérêt moyen calculé sur le long terme, sans effet sur les recettes fiscales, qu'il n'engendre pas de disparités entre locataires et propriétaires contraires aux prescriptions de droit constitutionnel et qu'il encourage la propriété du logement conformément aux dispositions constitutionnelles en vigueur.

Verhandlungen

Durant la session d’automne 2024, le Conseil national s’est penché à la fois sur l’objet 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires et sur l’objet 17.400 Imposition du logement. Changement de système. S’agissant de l’objet 17.400, les rapporteuses de la commission Daniela Schneeberger (RL, BL) et Céline Amaudruz (V, GE), ont déclaré que la majorité de la CER-N proposait au conseil de maintenir les divergences avec le Conseil des États. Selon elles, la majorité de la commission continuait de soutenir un changement de système complet, s’appliquant tant aux logements principaux qu’aux résidences secondaires. En compensation des pertes de recettes fiscales que pourraient subir les cantons et les communes, l’objet 22.454 permettrait, une fois mis en œuvre, la perception d’un impôt immobilier spécial. Les rapporteuses ont mis en avant un point qu’elles estimaient essentiel : le projet prévoyait que cet impôt s’applique uniquement si la valeur locative des résidences secondaires occupées par leur propriétaire n’était pas imposée par la Confédération et les cantons, et si un changement complet de système était mis en œuvre. Elles ont insisté sur le fait que cette interdépendance entre les deux objets était nécessaire sur le fond, étant donné qu’une dérogation aux principes d’imposition prévus à l’art. 127, al. 2, de la Constitution ne se justifiait qu’en cas de suppression de l’imposition de la valeur locative des résidences secondaires et en raison de la diminution des recettes qui en résulterait. Elles ont précisé que si tel n’était pas le cas, les cantons ne devaient pas être autorisés à prélever l’impôt immobilier spécial. Une minorité emmenée par Olivier Feller (RL, VD) privilégiait en revanche un ralliement à la position du Conseil des États et proposait de supprimer l’imposition de la valeur locative dans le cas des logements principaux, mais non dans celui des résidences secondaires. Le porte-parole de cette minorité a notamment souligné que, lors de la procédure de consultation, les cantons ayant un nombre de résidences secondaires particulièrement élevé s’étaient prononcés contre un changement de système intégral. La majorité du Conseil national s’est finalement rangée du côté de la majorité de sa commission en décidant par 153 voix contre 39 et une abstention de soutenir l’idée d’un changement de système complet. Si le Conseil national avait suivi la minorité Feller en rejetant le changement de système intégral et donc la suppression de l’imposition de la valeur locative dans le cas des résidences secondaires, l’initiative 22.454 n’aurait plus eu de raison d’être et aurait donc – comme l’ont confirmé les deux rapporteuses de la commission – été retirée.

La seconde divergence portait sur la déduction des intérêts passifs : la majorité de la CER-N s’est prononcée en faveur d’une variante restrictive de la méthode proportionnelle, selon laquelle les intérêts passifs déductibles sont calculés sur la part de la fortune totale correspondant aux biens immobiliers, sans les logements destinés à l’usage personnel. En d’autres termes, selon cette méthode, seuls les biens immobiliers tels que les appartements loués peuvent être pris en compte pour la déduction, tandis que les actifs mobiliers ne donnent pas droit à une déduction. En multipliant cette part par les intérêts passifs, on obtient les intérêts passifs déductibles. Soutenant cette nouvelle formule, la majorité de la CER-N s’est distancée de la décision que le Conseil national avait prise durant la session d’été 2023 d’autoriser une déduction des intérêts passifs à hauteur de 40 % au plus du revenu imposable de la fortune. Une des raisons qui a poussé la majorité de la commission à recommander cette variante est que, de toutes les solutions envisagées, c’est celle qui entraînerait le moins de pertes de recettes fiscales. Une autre minorité Feller demandait un ralliement à la décision du Conseil des États aussi en matière de déduction des intérêts passifs en proposant une déductibilité jusqu’à concurrence de 70 % des revenus imposables de la fortune. Une autre minorité encore, représentée par Erich Hess (V, BE), proposait d’autoriser la déduction des intérêts passifs à hauteur de la totalité de la fortune imposable. Là encore, le Conseil national a décidé de suivre la majorité de sa commission et de rejeter les propositions des deux minorités.

Après s’être prononcé sur l’objet 17.400 (maintien du changement de système complet), le Conseil national a encore traité formellement l’objet 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. L’entrée en matière a été décidée sans opposition et le projet a été approuvé tacitement lors de la discussion par article, sans qu’aucune proposition de minorité ne soit déposée. Au vote final, le Conseil national a adopté le projet à l’unanimité, par 191 voix contre 0 et 3 abstentions.

Le 12 décembre 2024, le Conseil des États a traité ces mêmes objets 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires et 17.400 Imposition du logement. Changement de système en parallèle. En novembre 2024, la CER-E avait non seulement procédé à un examen approfondi des divergences qui subsistaient au sujet de l’objet 17.400, mais aussi traité l’initiative parlementaire 22.454 visant à instituer un impôt immobilier spécial sur les résidences secondaires. Pirmin Bischof (M-E, SO), rapporteur de la commission, a présenté au conseil une proposition de compromis : le Conseil des États devait se rallier à la position du Conseil national sur les deux divergences subsistant entre les deux conseils ; en contrepartie, il devait être précisé clairement dans la nouvelle loi que la suppression complète de l’imposition de la valeur locative pourrait entrer en vigueur uniquement si la modification constitutionnelle visant l’introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaire était acceptée. Les cantons de montagne ne risqueraient ainsi pas de voir la valeur locative supprimée dans toute la Suisse sans pouvoir, en compensation, introduire un nouvel impôt réel si l’initiative était rejetée par la suite en votation populaire. Dans la commission, les deux divergences restantes ont cependant été l’objet de propositions de minorité solidement soutenues : la minorité Schmid (RL, GR) a proposé au conseil de ne pas entrer en matière sur le projet 22.454 et de maintenir sa position sur les deux divergences subsistant quant à l’objet principal 17.400 en continuant de préconiser la restriction du changement de système au logement principal et en autorisant la déduction des intérêts passifs à hauteur de 70 % du revenu imposable de la fortune. Au terme d’un débat animé, le Conseil des États a finalement refusé d’entrer en matière sur l’objet 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. Cette décision a été prise par 29 voix contre 15 et une abstention. Les « non » ont été encore plus nombreux lors du vote sur la suppression de l’imposition de la valeur locative des résidences secondaires, puisque le Conseil des États a rejeté cette proposition par 29 voix contre 12. Quant à la proposition de compromis du Conseil national en matière de déduction des intérêts passifs, elle a subi le même sort en échouant par 26 voix contre 13 et une abstention.

Les deux objets ont été renvoyés au Conseil national, qui, lors de sa séance du 16 décembre 2024, s’est d’abord penché sur l’objet 17.400 Imposition du logement. Changement de système. Leo Müller (M-E, LU) et Paolo Pamini (V, TI), les deux rapporteurs de la commission, ont proposé de maintenir les deux divergences avec le Conseil des États, continuant de défendre d’une part un changement de système complet qui inclue non seulement les logements principaux, mais aussi les résidences secondaires, et d’autre part la méthode proportionnelle restrictive pour la déduction des intérêts passifs. Une minorité emmenée par Beat Walti (RL, ZH) proposait en revanche d’éliminer les deux divergences en se ralliant à la position du Conseil des États. L’argument invoqué était notamment la résistance farouche à l’exonération des résidences secondaires. Selon la minorité Walti, le logement principal répond à un besoin fondamental, ce qui n’est pas le cas des résidences secondaires. Elle a par ailleurs estimé que la méthode proportionnelle restrictive défendue par la majorité de la CER-N était plus difficile à comprendre que la proposition du Conseil des États. Le Conseil national s’est cependant rallié à l’avis majoritaire de sa commission et a rejeté les propositions des minorités. Par 115 voix contre 74 et 6 abstentions, il a réitéré son soutien au changement de système complet en matière d’imposition du logement. Par 161 voix contre 30 et 4 abstentions, le Conseil national a en outre dit oui à la méthode proportionnelle restrictive pour le calcul des intérêts passifs déductibles. En conséquence, c’était désormais à la conférence de conciliation qu’il appartenait de se pencher sur l’objet 17.400 Imposition du logement. Changement de système.

Le Conseil national a reporté sa décision relative à l’objet 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires, car il préférait ne pas s’exprimer avant de savoir quelle solution la conférence de conciliation adopterait pour résoudre l’impasse sur l’objet 17.400. La motion d’ordre présentée dans ce sens par Thomas Aeschi (V, ZG) a été adoptée par 160 voix contre 30.

Toute proposition issue de la conférence de conciliation est d’abord traitée par le conseil prioritaire. Si celui-ci approuve la proposition de conciliation, elle est transmise à l’autre conseil. L’objet 17.400 Imposition du logement. Changement de système a donc d’abord été traité par le Conseil des États, le 18 décembre 2024. À l’issue de deux votes distincts, la conférence de conciliation a décidé par 17 voix contre 9 (pour chacun des deux votes) d’opter pour la position du Conseil national sur les deux divergences, tant sur la question des résidences secondaires que sur celle de la déduction des intérêts passifs. Après un vote unanime (26 voix contre 0), elle a finalement proposé aux deux chambres d’approuver la proposition présentée. En conséquence, Pirmin Bischof (M-E, SO), rapporteur de la commission, a invité le Conseil des États à approuver la proposition de la conférence de conciliation : « Si vous votez oui », a-t-il déclaré, « la valeur locative sera supprimée. Si vous votez non, la valeur locative ne sera pas supprimée ». En fin de compte, le Conseil des États a approuvé la proposition de la conférence de conciliation par 22 voix contre 15 et 6 abstentions. Ce sont essentiellement des membres du groupe socialiste et du groupe des VERT-E-S qui ont voté non. Les membres des autres groupes ont, pour la plupart, soutenu la proposition de la conférence de conciliation.

Le même jour, le Conseil national s’est prononcé non seulement sur la proposition de la conférence de conciliation relative à l’objet 17.400 Imposition du logement. Changement de système, mais aussi sur l’objet 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. Dans le cas de l’objet 17.400, il a finalement approuvé la proposition de la conférence de conciliation par 114 voix contre 57 et 19 abstentions. Le projet a été soutenu par les groupes UDC, du Centre, libéral-radical et vert’libéral. L’opposition au projet est venue du groupe socialiste et du groupe des VERT-E-S. Le conseil a ensuite passé à l’objet 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires. Pour commencer, la minorité Beat Walti (RL, ZH) a retiré sa proposition de non-entrée en matière, permettant au Conseil national d’approuver l’arrêté fédéral relatif à l’impôt immobilier cantonal sur les résidences secondaires sans discussion et sans opposition, dans la version proposée par la majorité de la commission.

Le 19 décembre 2024, l’objet 22.454 Introduction d’un impôt réel sur les résidences secondaires a finalement été soumis une nouvelle fois au Conseil des États. Pirmin Bischof (M-E, SO), rapporteur de la CER-E, a informé le conseil que la commission avait reconsidéré le dossier le matin même. Comme le Conseil des États n’avait pas encore débattu de l’entrée en matière, la CER-E a d’abord, par 10 voix contre 3 et 0 abstention, proposé au conseil d’entrer en matière sur cet objet. Au vote sur l’ensemble, la CER-E a ensuite décidé d’adopter le projet par 10 voix contre 2 et une abstention. Le rapporteur de la commission a rappelé que le projet 17.400 Imposition du logement. Changement de système, adopté par les deux conseil la veille, contenait une clause conditionnelle le liant à l’objet discuté. En cas de rejet de cet objet, a averti le rapporteur, l’imposition de la valeur locative ne serait pas supprimée et continuerait donc d’être appliquée. Soulignant qu’une majorité de la commission s’était toutefois exprimée en faveur d’un changement de système, il a proposé au conseil d’adopter le projet qui lui était soumis.

En sa qualité de représentante de la minorité de la commission, Eva Herzog (S, BS) a demandé au Conseil des États de refuser d’entrer en matière. Elle a relevé que la Conférence gouvernementale des cantons alpins ainsi que beaucoup d’autres cantons, associations et organisations n’étaient pas d’accord avec ce projet et que l’impôt réel discuté ici ne pourrait pas compenser la baisse significative des recette fiscales dans les communes et cantons touchés. Elle a aussi souligné encore une fois que ce nouvel impôt réel sur les résidences secondaires soulevait différentes questions très complexes, tant sur le plan juridique qu’en matière d’économie de procédure, qui appelaient des analyses circonstanciées sous l’angle des possibilités d’évasion ou d’optimisation fiscales, précisant que ces analyses prendraient du temps.

En fin de compte, le Conseil des États s’est néanmoins rallié à l’avis de la majorité de sa commission en décidant d’entrer en matière par 21 voix contre 18 et 5 abstentions. Au vote sur l’ensemble, il a ensuite adopté le projet par 22 voix contre 16 et 6 abstentions.

Au vote final, la loi fédérale relative au changement de système d’imposition de la propriété du logement a été adoptée par le Conseil national, par 106 voix contre 69 et 19 abstentions, et par le Conseil des États, par 25 voix contre 16 et 3 abstentions. Les voix en faveur de la loi sont venues essentiellement des groupes UDC, libéral-radical, du Centre et vert’libéral, alors que les groupes socialiste et des VERT-E-S y étaient en majorité opposés.

Quant à l’arrêté fédéral relatif à l’impôt immobilier cantonal sur les résidences secondaires, il a, au vote final, été adopté par le Conseil national, par 123 voix contre 57 et 14 abstentions, et par le Conseil des États, par 25 voix contre 15 et 4 abstentions. Ce sont avant tout les groupes UDC, libéral-radical, du Centre et des VERT-E-S qui ont voté « oui », les « non » venant en grande partie du camp socialiste. Le groupe vert’libéral, lui, était partagé sur cet objet.

Comme l’arrêté fédéral relatif à l’impôt immobilier cantonal sur les résidences secondaires adopté par le Parlement le 20 décembre 2024 prévoit une modification de la Constitution, il doit obligatoirement être soumis au vote du peuple et des cantons. Pour être accepté, l’objet doit en effet obtenir non seulement une majorité du peuple, mais aussi une majorité des cantons. Au cas où cette modification constitutionnelle serait rejetée par le peuple ou par les cantons, la loi fédérale relative au changement de système d’imposition de la propriété du logement – et avec elle la suppression complète de l’imposition de la valeur locative – ne pourrait pas non plus entrer en vigueur.

Lors de sa séance du 21 mai 2025, le Conseil fédéral a décidé de soumettre l’arrêté fédéral relatif à l’impôt immobilier cantonal sur les résidences secondaires au vote populaire le 28 septembre 2025.

Sources : Différents communiqués de presse publiés par les commissions / Bulletin officiel / publications d’Année politique Suisse relatives au deux objets / communications Keystone-SDA