Attribution de concessions de téléphonie mobile pour la 5G alors que les autorités chargées de délivrer les autorisations ne disposent pas des bases légales nécessaires

Wortlaut

Au début du mois de février 2019, la Commission fédérale de la communication a mis aux enchères de nouvelles fréquences de téléphonie mobile qui serviront au déploiement de la 5G. Or, lors de la mise aux enchères de ces fréquences, la Confédération a omis de mettre à la disposition des autorités délivrant les autorisations les outils nécessaires. Il est actuellement impossible de contrôler sur place la valeur limite au moyen de techniques de mesure étant donné que les procédures éprouvées permettant d'effectuer des mesures de réception ne sont plus compatibles avec la nouvelle technologie 5G. Ce n'est qu'en avril 2019 que le Conseil fédéral a comblé les lacunes existantes en procédant à une modification d'ordonnances et en fixant des valeurs limites pour le domaine qui avait déjà fait l'objet d'enchères deux mois auparavant. Il a également instauré une exception pour les antennes de téléphonie mobile qui émettent pendant moins de 800 heures par an : elles ne doivent pas respecter les valeurs limites de l'installation. De surcroît, l'OFEV n'a pas établi d'aide à l'exécution, pas plus qu'il n'a révisé les recommandations désuètes régissant les mesures.

Dans quelques cantons, l'installation de nouvelles antennes ou l'extension d'antennes existantes dans la perspective du déploiement de la 5G ont été autorisées en tant que modifications mineures dans le cadre de procédures simplifiées. La population est ainsi dépossédée de ses droits éprouvés, ce qui suscite à la fois peurs et mécontentement.

Face à cette situation, nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Pourquoi a-t-on attribué les nouvelles concessions de radiocommunication qui seront utilisées pour la 5G avant d'avoir adapté les bases légales concernant le contrôle des valeurs limites en matière de protection contre les rayonnements ?

2. Les cantons peuvent-ils garantir le respect des valeurs limites figurant dans l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant sans disposer des aides à l'exécution correspondantes ?

3. Quand les cantons peuvent-ils escompter recevoir les aides à l'exécution nécessaires ?

4. Les antennes mobiles ne nécessitant pas d'autorisation peuvent se révéler judicieuses pour de grandes manifestations. Or il est rare que ces dernières durent plus de 100 heures. Dans ces conditions, pourquoi le Conseil fédéral a-t-il instauré une exception en vertu de laquelle les antennes qui émettent pendant moins de 800 heures ne sont pas soumises aux valeurs limites de l'installation ?

5. Eu égard à la discussion publique actuelle, le Conseil fédéral estime-t-il qu'il est judicieux d'autoriser, par la voie d'une procédure simplifiée, l'installation d'antennes 5G, considérée comme une modification mineure, sans que la population ait la moindre possibilité d'intervenir ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI ; RS 814.710) est technologiquement neutre et s'applique donc invariablement qu'il s'agisse de la technologie de téléphonie mobile de troisième génération (3G, Universal Mobile Telecommunications System, UMTS), de quatrième génération (4G, Long Term Évolution, LTE) ou de cinquième génération (5G, New Radio). Elle limite l'intensité du rayonnement en fixant des valeurs à respecter, qui diffèrent selon la fréquence utilisée. Des fréquences de la bande de 1400 mégahertz ont été attribuées dans le cadre de l'octroi, début 2019, des nouvelles fréquences de téléphonie mobile. Étant donné que l'ORNI ne prévoyait qu'une valeur limite d'immission pour les fréquences comprises entre 900 et 1800 mégahertz et qu'il n'existait donc encore aucune valeur limite de l'installation préventive en ce sens, le Conseil fédéral a décidé, le 17 avril 2019, de la compléter en conséquence. Il y a un an, les cantons avaient déjà publié une recommandation en faveur d'une valeur limite de l'installation applicable à cette bande de fréquence (recommandation no 33 de la Société suisse des responsables de l'hygiène de l'air Cercl'Air du 16 avril 2018). La protection préventive telle que prévue par l'ORNI a donc toujours été garantie et continue à l'être.

2. Oui. Étant donné que la prévision du rayonnement se fait de manière technologiquement neutre dans le cadre de la procédure d'autorisation, elle est également applicable à la 5G. En attendant la publication des aides à l'exécution pertinentes, il est possible de se référer au scénario le plus pessimiste pour traiter la question des antennes adaptatives, qui seront utilisées à l'avenir (en particulier avec la 5G, mais également utilisables pour des technologies existantes comme la 4G). De ce fait, le rayonnement est évalué selon la puissance maximale, comme c'est le cas pour les antennes conventionnelles. Le rayonnement réel est donc surestimé, si bien que l'évaluation mise sur la sécurité. Pour les mesures des signaux de la 5G, il n'existe actuellement aucune base technique fondée sur une recommandation de l'Office fédéral de l'environnement et de l'Institut fédéral de métrologie. Par conséquent, aucun organisme de contrôle ne peut être accrédité pour l'heure par le Service d'accréditation suisse sur la base des spécifications suisses. Les mesures devront donc être effectuées conformément à l'état de la technique jusqu'à ce qu'une recommandation idoine soit présentée.

3. L'échéancier actuel prévoit la publication d'une aide à l'exécution spécifiant l'ORNI en ce qui concerne l'évaluation des antennes adaptatives, durant le second semestre 2019, et une autre précisant la méthode de mesure, d'ici à fin 2019.

4. La question de savoir si les antennes mobiles nécessitent une autorisation pour les grands événements est réglée au niveau cantonal (voir aussi la réponse à la question 5).

S'agissant de la question portant sur les antennes utilisées pendant moins de 800 heures par an, il convient de rappeler que les valeurs limites de l'installation prévues par l'ORNI servent à limiter les émissions à titre préventif et visent à maintenir à un faible niveau l'exposition de longue durée de la population. Afin d'harmoniser les prescriptions de l'ORNI, les installations de téléphonie mobile utilisées pour une durée maximale de 800 heures par an ont été exclues des dispositions relatives à la limitation préventive des émissions. Cette réglementation est conforme à celle régissant les stations émettrices pour la radiodiffusion et d'autres applications de radiocommunication et a permis de combler une lacune réglementaire. Lors de l'élaboration de la première mouture de l'ORNI, nul n'avait prévu le développement d'antennes mobiles dont le temps d'émission serait inférieur à 800 heures. Or il n'aura pas fallu attendre très longtemps pour que celles-ci deviennent réalité (par ex. sous forme d'installations répéteurs dans les cantonnements de troupes, les abris de la protection civile ou encore les salles de gym qui ne sont pas occupés en permanence).

5. L'autorisation de construire des installations de téléphonie mobile et leur contrôle incombent aux cantons et aux communes. Le droit en matière de construction variant d'un canton et d'une commune à l'autre, les procédures peuvent également diverger. Étant donné la répartition fédéraliste des compétences, la Confédération ne peut imposer de prescriptions aux cantons à ce sujet. Les valeurs limites fixées dans l'ORNI doivent néanmoins toujours être respectées, quelle que soit la procédure.

Réponse du Conseil fédéral.