Autorisation d'exporter des systèmes de défense aérienne vers le Qatar malgré des violations systématiques et graves des droits de l'homme?

Wortlaut

1. Selon les médias, lors de l'évaluation de la demande de Rheinmetall Air Defence AG (Zurich) visant l'exportation vers le Qatar de deux systèmes complexes de défense aérienne d'une valeur d'environ 200 millions de francs, le DFAE a estimé qu'à ce moment-là, en 2019, le Qatar violait systématiquement et gravement les droits de l'homme, notamment en raison de la situation des travailleurs migrants et des restrictions des libertés d'expression et de réunion. L'art. 5, al. 2, let. b, de l'ordonnance sur le matériel de guerre (OMG, RS 514.511), prévoit que les transactions avec l'étranger sont refusées si le pays de destination viole systématiquement et gravement les droits de l'homme. Pourquoi le Conseil fédéral a-t-il ignoré ce motif d'exclusion, pourtant obligatoire, et accordé une autorisation ?

2. A-t-il utilisé la dérogation prévue à l'art. 5, al. 4, OMG pour accorder cette autorisation ? Cette disposition sert-elle simplement à contourner des motifs d'exclusion à caractère obligatoire ?

3. Est-ce parce qu'il abuse de ce subterfuge que le Conseil fédéral a proposé un art. 22b " Dérogation du Conseil fédéral aux critères d'autorisation pour les affaires avec l'étranger " dans son contreprojet indirect à l'initiative corrective (21.021) ? Cette nouvelle disposition vise-t-elle à faciliter encore plus le contournement des motifs d'exclusion obligatoires ?

4. La brèche de l'art. 5, al. 4, OMG ne s'appuie sur aucune disposition de la loi fédérale sur le matériel de guerre (RS 514.51). Cette dernière ne fait pas de différence en fonction de l'utilisation que les intéressés font valoir. Le Conseil fédéral a décidé d'insérer cette brèche dans l'ordonnance le 19 septembre 2014.

a. Pour octroyer quelles autorisations le Conseil fédéral s'est-il appuyé sur cette disposition ?

b. Quels étaient les pays de destination ?

c. Quelles étaient les quantités de matériel en jeu ?

5. Le Qatar nuit à la stabilité régionale avec sa centaine d'avions de combat, notamment en favorisant des crimes de guerre au Yémen. De manière générale, les forces aériennes sont inutiles sans moyens de défense. Le Conseil fédéral nie-t-il le lien fonctionnel entre la défense aérienne, que le Qatar veut moderniser avec le soutien de la Suisse, et les avions de combat à visée offensive ? Toute armée ne doit-elle pas être envisagée comme un système global ?

6. Que pense le Conseil fédéral de la situation actuelle des droits de l'homme au Qatar ? Qu'en pense l'ONU ?

Stellungnahme des Bundesrates

Ad 1, 2 et 6 :

Le " système complexe de canons " évoqué par l'autrice de l'interpellation est un système de défense antiaérienne qui sert à se protéger contre les attaques par air (drones, missiles, etc.).

Les demandes d'exportation de matériel de guerre sont évaluées au cas par cas, sur la base des critères énoncés à l'art. 22 de la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG, RS 514.51) en relation avec l'art. 5 de l'ordonnance sur le matériel de guerre (OMG, RS 514.51). Les critères de refus et d'exclusion de l'art. 5 OMG, y compris les dérogations des al. 3 et 4, doivent donc toujours être interprétés à la lumière de l'art. 22 LFMG lors de l'évaluation au cas par cas (v. réponse à la question 4).

La situation actuelle des droits de l'homme au Qatar n'a pas été clarifiée de manière catégorique sous l'angle des critères d'autorisation de l'OMG et, en particulier, de la question des violations graves et systématiques des droits de l'homme. Dans une analyse réalisée en 2019, le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) a établi que les droits de l'homme étaient gravement et systématiquement violés au Qatar. Toutefois, étant donné que les systèmes de défense antiaérienne ne se prêtent en principe pas à ce genre de violations graves, leur exportation relève généralement de l'exception inscrite à l'art. 5, al. 4, OMG, selon laquelle, par dérogation à l'art. 5, al. 2, let. b, OMG (violations graves et systématiques des droits de l'homme), une autorisation peut être accordée si le risque est faible que le matériel de guerre à exporter soit utilisé pour commettre des violations graves des droits de l'homme. L'exportation pouvant être autorisée sur la base de cette disposition dérogatoire, il n'y avait pas lieu, dans cette affaire, que le Conseil fédéral procède à une évaluation définitive de la situation des droits de l'homme.

La situation des droits de l'homme au Qatar a été examinée dans le cadre de plusieurs mécanismes de l'ONU ces dernières années. S'agissant des droits de l'homme, la monarchie qatarienne coopère avec l'ONU dans le cadre de ce que l'on appelle une invitation permanente. Autrement dit, les rapporteurs spéciaux de l'ONU peuvent se rendre dans le pays pour y mener des enquêtes. En 2019, le Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes a relevé expressément cette disposition à coopérer dans ses observations finales. Par ailleurs, le Qatar a également réformé en 2020 le système dit de la kafala afin d'améliorer les conditions des travailleurs migrants. Si plusieurs institutions onusiennes ont salué cet assouplissement, elles ont noté toutefois que des améliorations étaient encore nécessaires en ce qui concerne notamment les droits des femmes, les droits des travailleurs migrants et la protection contre la torture.

Ad 3 :

La dérogation de l'art. 5, al. 4, OMG est applicable uniquement si, pour un pays de destination qui viole gravement et systématiquement les droits de l'homme mais qu'il n'existe qu'un faible risque dans l'opération à évaluer (au cas par cas) que le matériel de guerre à exporter soit utilisé pour commettre des violations graves des droits de l'homme.

En revanche, la compétence dérogatoire proposée par le Conseil fédéral dans le contre-projet à l'initiative populaire " Contre les exportations d'armes dans des pays en proie à la guerre civile (initiative correctrice) " (art. 22b, P-LFMG ; FF 2021 624) est prévue en cas de circonstances exceptionnelles. Contrairement à la dérogation évoquée plus haut, elle est soumise à des conditions d'application restrictives. D'une part, il doit y avoir des circonstances exceptionnelles (lorsque l'intérêt supérieur de l'État à autoriser une affaire avec l'étranger qui ne serait autrement pas autorisée prime de manière évidente l'intérêt de ne pas accorder cette autorisation), et la dérogation doit être nécessaire à la sauvegarde des intérêts du pays en matière de politique extérieure ou de politique de sécurité. L'opération doit en outre être justifiée par une urgence temporelle et matérielle qui ne tolère aucun report lié à des travaux législatifs, et les limites inscrites à l'art. 22 LFMG doivent être respectées. D'autre part, si le Conseil fédéral fait usage de sa compétence dérogatoire, il doit en informer les Commissions de la politique de sécurité des Chambres fédérales (en cas de décision individuelle) ou limiter la durée de validité de la dérogation (en cas d'ordonnance) et transférer à moyen terme ladite dérogation dans une loi.

Mis à part la condition selon laquelle les limites fixées par le législateur à l'art. 22 LFMG doivent être respectées dans les deux cas, la compétence dérogatoire de l'art. 22b P-LFMG du contre-projet proposé par le Conseil fédéral n'est pas comparable à l'exception de l'art. 5, al. 4, OMG s'appliquant aux pays réputés pour commettre des violations graves et systématiques des droits de l'homme.

Ad 4 :

C'est notamment sur les art. 1 et 22 LFMG que repose la base légale de la pratique différenciée du Conseil fédéral en matière d'autorisation. L'art. 22 LFMG définit les limites des motifs de refus et d'exclusion édictés par le Conseil fédéral à l'art. 5 OMG. Dès lors, les exportations de matériel de guerre ne peuvent être autorisées que si elles sont conformes au droit international, aux obligations internationales et aux principes de la politique étrangère suisse. À l'intérieur de ces limites, il importe de maintenir en Suisse une capacité industrielle en matière d'armement qui soit adaptée aux besoins de la défense nationale (art. 1 LFMG), ce qui requiert une pratique différenciée en matière d'autorisation, qui tienne compte de chaque cas particulier. Faire une distinction selon l'utilisation envisagée du matériel de guerre n'est pas interdit par le droit international, mais est au contraire prévu de façon explicite. Par exemple, le Traité sur le commerce des armes (TCA ; RS 0.518.61) exige que l'exportation de matériel de guerre soit refusée s'il existe un risque prépondérant que les armes à exporter puissent servir à commettre une violation grave du droit international des droits de l'homme ou à en faciliter la commission (art. 7, par. 1, let. b, ch. ii, en relation avec l'art. 7, par. 3, TCA). S'agissant de nos voisins européens, il y a lieu de noter que l'Union européenne prévoit elle aussi pour ses États membres un examen au cas par cas prenant en considération le type de matériel de guerre à exporter.

La dérogation de l'art. 5, al. 4, OMG peut être appliquée en principe aux exportations vers tous les pays de destination qui violent gravement et systématiquement les droits de l'homme. La question de savoir si une transaction peut être autorisée dépend in fine du fait que, eu égard à tous les critères énoncés à l'art. 22 LFMG en relation avec l'art. 5 OMG, aucun motif prépondérant ou impératif ne s'oppose à l'exportation.

Les banques de données de l'administration ne permettent pas d'évaluer l'application ou le degré d'application de l'art. 5, al. 4, OMG ; il n'existe aucun chiffre exact à ce sujet.

Ad 5 :

L'évaluation au cas par cas - qui s'applique également aux demandes d'exportation de systèmes de défense antiaérienne -, prend en considération les aspects liés au maintien de la paix, à la sécurité internationale et à la stabilité régionale (art. 5, al. 1, let. a, OMG). Outre la situation géopolitique, elle couvre la prise en compte de l'usage qui pourrait être fait des armes à exporter (p. ex. dans un conflit armé) et de leurs utilisations possibles. Il convient également de noter qu'en vertu de l'art. 51 de la Charte des Nations Unies (RS 0.120), tout État a droit à la légitime défense, un droit qui est également pris en compte dans l'évaluation. Dans l'affaire qui nous occupe, la pesée des intérêts n'a pas révélé de motifs suffisants propres à justifier un refus, même sous l'angle du maintien de la paix, de la sécurité internationale et de la stabilité régionale.

Réponse du Conseil fédéral.