Pourquoi le Conseil fédéral n'a-t-il pas tenu compte des avis exprimés lors de la procédure de consultation sur les barèmes de salaires utilisés par l'AI?

Wortlaut

La méthode de calcul actuellement utilisée par l'AI se base sur des barèmes de salaires trop élevés. Par conséquent, l'AI verse moins de rentes et accorde moins de mesures de réadaptation. Il s'agit en quelque sorte d'un démantèlement de l'AI au détriment des bénéficiaires et de l'aide sociale communale. Une étude du bureau BASS met en évidence que le revenu d'invalide et par conséquent la possibilité de générer des revenus après la survenance d'une invalidité sont systématiquement surestimés lors de l'évaluation du taux d'invalidité. En prenant comme référence le barème des salaires médians de l'enquête sur la structure des salaires (ESS) de l'Office fédéral de la statistique, l'AI prend comme base de comparaison des chiffres dans lesquels sont compris des métiers qui requièrent un travail physique contraignant (par ex. dans le secteur du bâtiment) et qui sont, de ce fait, mieux payés que des travaux physiques plus légers. Ce type de travail physique ne convient évidemment pas à des personnes qui souffrent d'un handicap sévère, même en période de haute conjoncture. Par ailleurs, les salaires de référence de certains secteurs de services sont inaccessibles pour les personnes les moins compétentes.

Cette méthode de calcul entraîne des conséquences négatives à plusieurs niveaux. D'une part, les personnes concernées se voient refuser dans certains cas des formations pour se réorienter et ne peuvent donc plus s'insérer dans la vie professionnelle. D'autre part, les communes et les villes doivent prendre en charge par le biais de l'aide sociale un nombre considérable de personnes qui auraient droit aux prestations de l'AI - qu'il s'agisse de mesures d'aide à l'insertion professionnelle ou de rentes d'invalide - si le taux d'invalidité avait été calculé de manière réaliste.

De nombreux participants ont soulevé ce problème dans le cadre de la procédure de consultation relative au règlement sur l'AI. En plus de l'Association des Communes suisses, de nombreux cantons et partis politiques se sont prononcés en faveur d'une méthode de calcul réaliste (parmi lesquels la CDAS, les cantons ZH, OW, NW, ZG, BS, SH, VD, JU, GE et NE, les partis politiques UDC, PSS et PES, ainsi que de nombreuses organisations dont CURAVIVA et INSOS). À l'inverse, dans la section intitulée " Principes de la comparaison des revenus " du rapport sur les résultats de la consultation de l'OFAS, aucun canton ni aucune organisation n'a soutenu explicitement la proposition du Conseil fédéral. Dans plusieurs arrêts, le Tribunal fédéral a souligné que la pratique consistant à prendre comme référence les tableaux l'ESS ne devait constituer qu'une solution transitoire. Un ancien président du Tribunal fédéral a proposé une réduction linéaire et uniforme de 15 à 25 % des salaires pris comme base de comparaison. En outre, la CSSS-N a demandé au Conseil fédéral d'élaborer et d'utiliser des bases de calcul plus adéquates. Le Conseil fédéral a malgré tout décidé d'entériner la pratique actuelle en l'inscrivant dans le RAI. Il a certes l'intention de procéder à un réexamen des barèmes ESS, mais il veut apparemment le faire dans le cadre d'une évaluation ultérieure de la mise en oeuvre du développement continu de l'AI. Les communes et les villes devront supporter les charges supplémentaires d'aide sociale jusque-là.

Peu après la décision du Conseil fédéral concernant le RAI, la Revue suisse des assurances sociales et de la prévoyance professionnelle (numéro 6/2021) a publié une méthode de calcul différenciée permettant d'exclure les travaux physiques contraignants des tableaux de l'ESS. Cette méthode utilise l'outil " adéquation emploi-capacités " qui peut être employé de manière similaire pour les personnes souffrant de handicaps mentaux.

Face à cette situation, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions qui suivent :

1. Prenons le cas de figure d'une personne moyenne souffrant d'un handicap physique et ayant une capacité de travail résiduelle dans une activité adaptée. Le Conseil fédéral pense-t-il qu'une telle personne est capable, dans une conjoncture favorable, d'obtenir avec un travail auxiliaire un revenu qui atteint le niveau des salaires des secteurs de la construction, des assurances ou de la communication ?

2. Le développement continu de l'AI n'aurait-il pas constitué une occasion idéale de mettre un terme à la période transitoire évoquée par le Tribunal fédéral et de changer la méthode de calcul du taux d'invalidité ?

3. Pourquoi le Conseil fédéral n'a-t-il pas tenu compte en temps utile des nombreux avis exprimés dans le cadre de la procédure de consultation et par la commission du Conseil national ?

4. Est-il prêt à introduire rapidement une méthode de comparaison de salaires qui se base sur des valeurs réalistes ?

5. Quelles économies pourrait réaliser l'aide sociale, si l'AI se basait sur des revenus d'invalides plus réalistes ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Les valeurs statistiques s'appliquent uniquement dans les cas où aucune indication précise n'est fournie sur le revenu sans invalidité ou le revenu d'invalide. Lorsqu'elle évalue la capacité fonctionnelle d'un assuré, l'assurance-invalidité (AI) tient désormais compte systématiquement de toutes les limitations de l'assuré liées à son invalidité, c'est-à-dire de toutes les limitations quantitatives et qualitatives attestées médicalement qui influent sur l'exercice d'une activité lucrative. Grâce à ce changement, on peut supposer que la capacité de travail restante attestée et, de ce fait, le revenu d'invalide, sera légèrement inférieur comparé au régime en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021, tandis que le taux d'invalidité sera légèrement plus élevé qu'auparavant. Étant donné que l'assuré a généralement accès, sous réserve de ses limitations spécifiques, à la totalité du marché du travail, l'AI se base sur l'ensemble des branches économiques et sur le niveau de compétences de l'assuré afin de calculer le revenu statistique avec invalidité (y compris les salaires des secteurs du bâtiment, des assurances et de la communication).

2. L'évaluation du taux d'invalidité, telle qu'elle est codifiée par le Développement continu de l'AI, marque une rupture avec la jurisprudence du Tribunal fédéral. Elle a en effet été modifiée sur des points essentiels dans le but d'améliorer le système en faveur des assurés. L'évaluation se base toujours sur les valeurs médianes de l'enquête suisse sur la structure des salaires (ESS), tandis que la systématisation et l'harmonisation des facteurs de correction visent à créer une sécurité juridique. Le service médical régional décrit ainsi le plus concrètement possible les limitations de l'assuré, en les évaluant de manière précise et exhaustive. Lorsqu'aucun revenu concret n'est disponible, l'office AI procède à une mise en parallèle systématique avec les barèmes de l'ESS, en suivant des critères clairement définis, ce qui est plus avantageux pour les assurés que l'ancienne procédure. De plus, l'AI accorde automatiquement une déduction au titre de travail à temps partiel de 10 %, qui s'applique toujours lorsque l'assuré présente une capacité fonctionnelle de 50 % ou moins. Le Conseil fédéral estime que la nouvelle règlementation offre une solution équilibrée et avantageuse pour l'assuré, permettant de corriger d'éventuelles distorsions systémiques.

3. Dans le cadre de l'évaluation des résultats de la procédure de consultation, le Conseil fédéral a analysé en détail les remarques concernant l'évaluation du taux d'invalidité et en a tenu compte dans la mesure du possible lors de la révision des dispositions d'ordonnance. Partant de la notion de marché du travail équilibré, il a élaboré un ensemble de mesures étroitement imbriquées qu'il a présentées à la fois dans les explications relatives aux dispositions d'exécution et dans le cadre des auditions menées au sein des commissions. L'objectif demeure de compenser les distorsions résultant de l'application des revenus effectifs pour déterminer le revenu sans invalidité et du recours à des valeurs statistiques pour déterminer le revenu avec invalidité (cf. ch. 1 et 2).

Afin d'atteindre ce but, l'AI tient désormais compte, lorsqu'elle estime la capacité fonctionnelle d'un assuré, de l'ensemble des limitations qualitatives et quantitatives liées à l'invalidité et attestées médicalement qui influent sur l'exercice d'une activité lucrative sur le marché du travail. Cela signifie que la limitation de la capacité fonctionnelle est prise en compte de manière appropriée. Si, en plus de ces nouveautés, on introduisait des barèmes de salaires adaptés au handicap, les limitations dues à une atteinte à la santé seraient prises en compte deux fois lors de l'évaluation du taux d'invalidité.

4. Le Conseil fédéral part du principe que le nouveau système permet une évaluation réaliste du taux d'invalidité. Les effets concrets de ces mesures ainsi que la possibilité d'adapter les tableaux de l'ESS et de les intégrer au nouveau système seront évalués dans le cadre du programme de recherche sur l'assurance-invalidité (PR-AI). Ces recherches doivent toutefois se fonder sur des données récoltées sur une période de deux ans au moins. Les premiers résultats sont attendus pour 2025.

5. Les conséquences financières seront également étudiées dans le cadre de l'évaluation des modifications relatives à l'évaluation du taux d'invalidité. Il est donc trop tôt pour se prononcer sur les possibles répercussions financières de ces mesures sur l'aide sociale.

Réponse du Conseil fédéral.