Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament eine Revision des Finanzhaushaltsgesetzes (FHG) vorzulegen, mit dem Ziel, die Kriterien für die Verbuchung von ausserordentlichen Einnahmen und Ausgaben gemäss Artikel 13 und Artikel 15 FHG zu präzisieren. Dadurch soll insbesondere angestrebt werden, dass im Sinne der Rechtssicherheit, der Verlässlichkeit und der Transparenz der Budgetierung und Rechnungslegung des Bundes gleichartige Geschäftsvorfälle gleich verbucht werden.

Begründung

Im Zuge der Unterstützungsmassnahmen während der Corona-Pandemie erlangte der ausserordentliche Haushalt des Bundes erstmals seit der Einführung der Ergänzungsregel zur Schuldenbremse eine grosse Bedeutung. Die im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie verbuchten ausserordentlichen Ausgaben erfüllen die in Artikel 15 FHG festgehaltene Bedingung, wonach es sich um aussergewöhnliche und vom Bund nicht steuerbare Entwicklungen handelt. Dennoch hat im Voranschlag 2021 das Parlament auf Antrag des Bundesrats zahlreiche mit den Corona-Massnahmen zusammenhängende Ausgabenpositionen im ordentlichen Haushalt budgetiert, solange der Ausgabenplafonds der Schuldenbremse im ordentlichen Haushalt eingehalten werden konnte. Einzelne Ausgaben mussten später im Rahmen des Nachtrags trotzdem in den ausserordentlichen Haushalt umgebucht werden, als es sich abzeichnete, dass sie höher ausfallen werden als geplant.

Bei den Einnahmen beantragt der Bundesrat im Voranschlag 2022, denjenigen Anteil des Bundes der Gewinnausschüttungen der Schweizerischen Nationalbank als ausserordentlichen Ertrag zu verbuchen, welche den Grundbetrag gemäss Gewinnausschüttungsvereinbarung mit der SNB vom 29. Januar 2021 übersteigt. Die rechtliche Grundlage für die Verbuchung der Gewinnausschüttungen als ausserordentlichen Ertrag und für die Differenzierung zwischen dem Grundbetrag und den zusätzlichen Beträgen ist jedoch unklar.

Beide Sachverhalte beeinträchtigen die Rechtssicherheit, die Verlässlichkeit und die Transparenz im Bundeshaushalt. Der Entscheid über die Verbuchung von Geschäftsvorfällen als ausserordentliche oder ordentliche Einnahmen und Ausgaben hat Konsequenzen auf die Schuldenbremse. Er beeinflusst den Ausgabenplafonds und den Handlungsspielraum des Parlaments im Bundeshaushalt. Es ist deshalb von zentraler Bedeutung für die Schuldenbremse, dass er auf klaren Kriterien und Rechtsgrundlagen beruht.

Die Anpassung der gesetzlichen Grundlagen soll sicherstellen, dass gleichartige Geschäftsvorfälle gleich verbucht werden. So sollen klare Anforderungen für eine Verbuchung im ordentlichen Haushalt oder im ausserordentlichen Haushalt festgelegt werden. Dabei geht es nicht darum, die Kriterien für eine Verbuchung im ausserordentlichen Haushalt einzuschränken oder auszuweiten, sondern sie im Sinne einer grösseren Rechtssicherheit, Verlässlichkeit und Transparenz zu präzisieren.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Das Instrument der Ausserordentlichkeit bietet dem Bund die nötige Flexibilität für Ausnahmefälle. Er kann so vorübergehend ausserordentliche Ausgaben tätigen, die den ordentlichen Höchstbetrag gemäss Schuldenbremse überschreiten (Art. 126 Abs. 3 BV). Voraussetzung dafür ist gemäss Artikel 15 des Finanzhaushaltgesetzes (FHG; SR 611.0), dass es sich um aussergewöhnliche und vom Bund nicht steuerbare Entwicklungen handelt. Zudem muss der ausserordentliche Zahlungsbedarf insgesamt eine Mindesthöhe von 0,5 Prozent des Ausgabenplafonds erreichen (aktuell rund 400 Mio.). Liegt die Zusatzbelastung darunter, muss sie im ordentlichen Haushalt aufgefangen werden.

Die Ausnahmebestimmung der Schuldenbremse ist eine Kann-Bestimmung und somit als subsidiär zu verstehen. Sie kommt zur Geltung, wenn die Höhe der nicht steuerbaren Mehrbelastung den ordentlichen Rahmen sprengt. Die ausserordentlichen Ausgaben zur Bewältigung der Corona-Pandemie beliefen sich 2020 auf 14,7 Milliarden und 2021 auf 12,3 Milliarden. Für 2022 ist mit weiteren 6,6 Milliarden zu rechnen. Neben den sehr hohen Beträgen bestand die Besonderheit der Krisenbewältigung darin, dass sie sich über mehrere Jahre hinzog und eine Vielzahl von Massnahmen beinhaltete.

Vor diesem Hintergrund beantragte der Bundesrat ausserordentliche Ausgaben nur, wenn sie nicht über den ordentlichen Haushalt finanziert werden konnten (Subsidiarität). Je nach vorhandenem Handlungsspielraum im ordentlichen Haushalt wurden deshalb einzelne Massnahmen in einem Jahr ordentlich und im nächsten Jahr ausserordentlich geführt. Dieses Vorgehen respektiert die Grundidee der Schuldenbremse, dass ausserordentliche Ausgaben nur ergänzend zur Anwendung kommen. Ausserordentliche Ausgaben müssen gemäss Ergänzungsregel zur Schuldenbremse (Art. 17b FHG) innert sechs Jahren im ordentlichen Haushalt oder mit ausserordentlichen Einnahmen aufgefangen werden. Es gilt daher, so wenig wie möglich von der Möglichkeit der Ausserordentlichkeit Gebrauch zu machen, weil sich dadurch der Spielraum in den folgenden Jahren reduziert.

Zu den ausserordentlichen Einnahmen hält das Finanzhaushaltgesetz fest, dass diese insbesondere bei den Investitionseinnahmen und bei den Einnahmen aus Regalien und Konzessionen auftreten können (Art. 13 Abs. 2 FHG). Als Beispiele werden in der Botschaft zur Schuldenbremse der Erlös aus dem Verkauf der Swisscom-Aktien oder von Mobilfunk-Konzessionen angeführt. Die damit verbundenen Einnahmenspitzen sollen nicht zu einem erhöhten Ausgabenvolumen führen (BBl 2000 4713).

Die Gewinnausschüttung der Schweizerischen Nationalbank (SNB) ist gemäss der geltenden Vereinbarung vom 29. Januar 2021 aufgeteilt in einen Grundbetrag und vier mögliche Zusatzausschüttungen in Abhängigkeit des Bilanzgewinns. Die Zusatzausschüttungen der SNB zuhanden des Bundes werden seit 2021 als ausserordentliche Einnahmen verbucht und somit für den Abbau des coronabedingten Fehlbetrags auf dem Amortisationskonto verwendet. Damit wird die Tatsache berücksichtigt, dass die Zusatzausschüttungen deutlich weniger wahrscheinlich sind als die Ausschüttung des Grundbetrags.

Die Möglichkeit für ausserordentliche Ausgaben und Einnahmen ist ein Instrument der Finanzpolitik und steht nur in einem losen Zusammenhang zur Rechnungslegung. Der Bundesrat lehnt deshalb eine Änderung des Finanzhaushaltgesetzes ab: Der Spielraum, den die Regelungen zur Ausserordentlichkeit dem Bundesrat und Parlament lassen, ist nötig, weil sich ausserordentliche Entwicklungen nicht im Voraus definieren lassen. Die Rechnungslegung gewährleistet eine ausreichende Transparenz. Darüber hinaus erstattet der Bundesrat im Voranschlag und in der Rechnung detailliert Bericht über die ausserordentlichen Einnahmen und Ausgaben.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.