Transfert à un État tiers de matériel de guerre acheté à la Suisse. Marge de manœuvre du Conseil fédéral sous l'angle du droit de la neutralité

Wortlaut

Voilà plusieurs semaines qu'un débat animé agite tant l'opinion publique que le Parlement sur la question de savoir si un pays ayant acheté du matériel de guerre à la Suisse avait le droit de le réexporter et, si oui, à quelles conditions.

C'est dans ce contexte que je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. A supposer que le Parlement n'ait pas biffé l'article 22b du projet de modification de la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG ; RS 514.51) qui lui avait été soumis et que celui-ci soit aujourd'hui en vigueur : dans quelle mesure le Conseil fédéral pourrait-il appliquer à la question de la réexportation (art. 18) cette disposition dérogatoire qui a priori ne concerne que les affaires à l'étranger (art. 22) ?

2. A supposer que le Parlement n'ait pas biffé l'article 22b LFMG qui lui avait été soumis et que celui-ci soit aujourd'hui en vigueur : comment le Conseil fédéral pourrait-il autoriser des exceptions en faveur d'un seul des belligérants sans contrevenir au droit de la neutralité (c.-à-d. au principe de l'égalité de traitement) ?

3. Lorsque le Conseil fédéral invoque l'article 22b LFMG, s'agit-il d'une mauvaise excuse politique destinée à lui permettre de ne toucher à rien et de se défausser de ses responsabilités sur le Parlement ?

4. Quelles modifications faudrait-il introduire dans la loi ou l'ordonnance pour donner au Conseil fédéral une marge de manoeuvre qui lui permettrait d'évaluer les demandes de réexportation faites par des pays amis sans contrevenir au droit de la neutralité ?

Begründung

Au cours des douze derniers mois, le Conseil fédéral et l'administration ont été saisis de demandes faites par l'Allemagne, le Danemark et l'Espagne visant à transférer à l'Ukraine du matériel de guerre acquis en Suisse, auxquelles ils ont répondu par la négative en invoquant l'art. 22a, al. 2, let. a, LFMG. Le Conseil fédéral a récemment confirmé le 10 mars 2023 qu'il maintenait sa position et qu'il n'avait pas l'intention de la revoir. Dans le communiqué de presse publié le même jour, il a rappelé que le Parlement avait biffé l'article 22b du projet de révision de la LFMG alors que lui-même avait souhaité conserver la marge de manoeuvre que cet article lui offrait. Donc, pour lui, si cet article n'avait pas été biffé, il pourrait mettre à profit cette marge de manoeuvre, ce qui aurait évité à la Suisse de se retrouver dans la situation fâcheuse où elle est aujourd'hui, étant entendu que les pressions exercées par nos pays amis dans un contexte d'incompréhension croissante vont se faire toujours plus fortes, et qu'une posture d'isolationnisme dogmatique de notre part apparaît d'autant moins tenable qu'elle n'est pas commandée par le droit de la neutralité.

Or, selon le message relatif à l'initiative populaire " Contre les exportations d'armes dans des pays en proie à la guerre civile (initiative correctrice) " et au contre-projet indirect (modification de la loi fédérale sur le matériel de guerre) (FF 2021 623), l'article 22b LFMG, intitulé " Dérogation du Conseil fédéral aux critères d'autorisation pour les affaires avec l'étranger ", se rapportait à l'article 22. Etaient donc concernés uniquement la fabrication, le courtage, l'exportation et le transit de matériel de guerre pour des destinataires à l'étranger, mais non la réexportation à un pays tiers de matériel de guerre produit en Suisse (art. 18 LFMG).

Stellungnahme des Bundesrates

Ad 1, 2 et 3 :

Les États qui acquièrent du matériel de guerre provenant de Suisse doivent signer une déclaration de non-réexportation qui les engage à ne pas livrer ce matériel à des tiers sans l'autorisation écrite préalable de notre pays. Le but est d'empêcher que du matériel de guerre de confection suisse ne se retrouve dans un pays vers lequel une exportation ne pourrait pas être autorisée en vertu de la législation sur le matériel de guerre. C'est la raison pour laquelle, lorsqu'il a évalué les demandes d'autorisation de réexportation, le Conseil fédéral a appliqué les mêmes critères que pour une exportation de matériel de guerre à partir de la Suisse. Étant donné que l'exportation de matériel de guerre depuis la Suisse vers l'Ukraine ne pourrait être autorisée en vertu de l'art. 22a, al. 2, let. a, LFMG, le Conseil fédéral a répondu par la négative aux demandes déposées par des États à ce sujet. L'art. 22b du projet de contre-projet indirect du Conseil fédéral à l'initiative populaire " Contre les exportations d'armes dans des pays en proie à la guerre civile (initiative correctrice) " aurait en principe permis de déroger aux critères d'autorisation prévus par la loi. Sur le plan du contenu, le Conseil fédéral aurait alors dû respecter les limites absolues de l'art. 22 LFMG en cas de dérogation aux critères d'autorisation de l'art. 22a LFMG. En clair, les affaires avec l'étranger n'auraient pu être autorisées que si elles n'étaient pas contraires au droit international public, aux obligations internationales et aux principes de la politique étrangère de la Suisse, même en cas de dérogation.

Si le Conseil fédéral disposait aujourd'hui de la compétence dérogatoire qui figurait dans le projet précité (art. 22b P-LFMG), des questions de neutralité continueraient donc de se poser sous les angles juridique et politique.

Le droit de la neutralité ne règle pas de manière explicite la question de la réexportation de matériel de guerre. Il prévoit uniquement que le matériel de guerre ne peut pas être livré à des États tiers en vue d'être réexporté vers une partie belligérante. Si, en vertu d'une déclaration de non-réexportation, un État est tenu de demander à la Suisse l'autorisation de réexporter du matériel de guerre provenant de chez elle, le principe de l'égalité de traitement inscrit dans le droit de la neutralité s'applique, car il appartient à la Suisse de décider si ce matériel de guerre peut être livré à une partie belligérante. Il y a alors un lien entre réexportation et neutralité.

Ad 4

Lorsque la Suisse évalue une demande de réexportation de matériel de guerre vers une partie belligérante, elle doit se fonder sur le droit de la neutralité pour prendre sa décision. Par conséquent, une éventuelle modification de la loi devrait faire en sorte que, pour une sélection d'États partenaires, la décision de réexportation revienne à ces derniers.

Réponse du Conseil fédéral.