Statut salarial et conditions de travail des collaborateurs des institutions parapubliques. Garanties d'égalité avec la fonction publique (1)

Wortlaut

De nombreuses collectivités publiques accomplissent aujourd’hui leurs missions à travers des structures parapubliques telles que des associations intercommunales, fondations ou établissements autonomes de droit public ou privé.

Ces organisations réalisent pourtant des tâches centrales de l’État : protection de l’adulte, gestion sociale, formation, garde d’enfants, sécurité ou encore santé publique.

Or, plusieurs situations récentes montrent que des employés rattachés à des structures parapubliques sont soumis à des conditions salariales et de prévoyance sensiblement inférieures à celles du personnel communal ou cantonal accomplissant des tâches identiques.

Dans certains cas, il a été établi que ces collaborateurs doivent être considérés comme des agents publics, bien que traités contractuellement comme du personnel de droit privé. Cette situation entraîne des inégalités de traitement importantes, notamment concernant la prévoyance professionnelle (LPP), la protection contre la résiliation ou la participation procédurale.

Ces divergences ne découlent pas d’un choix librement consenti par les collaborateurs, mais résultent de décisions structurelles prises par les autorités politiques elles-mêmes.

Les deux interpellations déposées simultanément vise à obtenir du Conseil fédéral une clarification sur la responsabilité des pouvoirs publics en matière de conditions salariales dans le secteur parapublic.

1. Le Conseil fédéral considère-t-il que les collaborateurs d’institutions parapubliques accomplissant des tâches de service public sur délégation de collectivités publiques (communes, cantons, associations de communes) doivent jouir de conditions de travail équivalentes à celles du personnel soumis au droit public, notamment en matière de rémunération et de prévoyance professionnelle ?
   

2. Existe-t-il, au niveau fédéral, des critères permettant de distinguer clairement les collaborateurs relevant du droit public de ceux pouvant être soumis au droit privé dans les structures parapubliques ?
   

3. Le Conseil fédéral estime-t-il conforme aux principes constitutionnels d’égalité de traitement (art. 8 Cst.) et de légalité (art. 5 Cst.) que des employés accomplissant des tâches strictement identiques puissent être soumis à des régimes salariaux et de prévoyance divergents selon la forme juridique de leur institution ?

Stellungnahme des Bundesrates

La Confédération n’est pas compétente en matière de droit du personnel des cantons et des communes, ni en ce qui concerne les structures organisationnelles que ceux-ci adoptent pour accomplir leurs tâches. Le Conseil fédéral ne peut par conséquent pas se prononcer sur les conditions d’engagement imposées par des organisations parapubliques qui exercent des activités sur mandat d’une commune ou d’un canton. Pour ces raisons, sa réponse ne porte que sur les conditions d’engagement en vigueur auprès des unités administratives décentralisées de la Confédération visées à l’art. 2, al. 3, de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA ; RS 172.010) et à l’art. 7a ainsi qu’à l’annexe 1 de l’ordonnance sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA ; RS 172.010.1).

Question 1 : le droit du personnel de la Confédération s’applique aussi aux unités administratives décentralisées de l’administration fédérale, si les lois spéciales n’en disposent pas autrement (art. 2, al. 1, let e, de la loi sur le personnel de la Confédération [LPers ; RS 172.220.1]). Dans le cadre du processus d’approbation des actes législatifs relatifs au personnel des entités décentralisées, le Conseil fédéral veille à ce que les conditions d’engagement prévues soient comparables à celles de l’administration fédérale.

Question 2 : des délimitations claires ont été établies en ce qui concerne les entités devenues autonomes visées à l’art. 8, al. 5, LOGA. Le principe directeur de gouvernement d’entreprise no 29 dispose que les entités devenues autonomes qui assument des tâches de surveillance de l’économie et de la sécurité ou qui fournissent des prestations à caractère monopolistique appliquent un statut du personnel de droit public entrant dans le cadre régi par la LPers, tandis que les entités devenues autonomes qui fournissent essentiellement des prestations sur le marché appliquent un statut du personnel de droit privé.

Sont déterminants à cet égard au premier chef les principes des lois d’organisation et les dispositions d’exécution, qui régissent la délégation de tâches et définissent le type de statut du personnel.

Question 3 : le Conseil fédéral estime qu’en règle générale l’application, à des employés exerçant des tâches comparables, de réglementations en matière de salaire et de prévoyance variables selon la forme juridique et l’intégration juridique de l’institution est compatible avec les principes constitutionnels de l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) et de la légalité (art. 5 Cst.).

En lien avec le principe de la légalité (art. 5 Cst.), il convient de noter que la délégation d’une tâche administrative à une organisation ou à une personne de droit public ou privé en dehors de l’administration centrale doit s’appuyer sur une base légale formelle (ATF 148 II 218 consid. 3.3.1 s. ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_405/2022 du 17 janvier 2025). En revanche, le principe de la légalité ne peut pas être invoqué en ce qui concerne les conditions d’engagement du personnel des délégataires externes. Celles-ci sont régies par le droit qui fonde les rapports de travail.

Le principe de l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) n’exige pas une égalité absolue entre tous les employés qui accomplissent des tâches publiques, mais impose que les distinctions juridiques au regard de la situation de fait se justifient par un motif raisonnable (ATF 145 I 259, consid. 6.1). Cela vaut également dans le cas d’une délégation de tâches publiques à des organismes extérieurs à l’administration centrale. Si une tâche publique est confiée, pour une raison valable, à une organisation ou à une personne au moins partiellement indépendante, il est admissible que le cadre en matière de droit du travail soit alors différent.