Condizioni salariali e lavorative dei collaboratori delle istituzioni parastatali. Garantire il pari trattamento rispetto alle funzioni pubbliche (1)

Wortlaut

Numerosi enti pubblici svolgono oggi le proprie funzioni ricorrendo a strutture parastatali quali associazioni intercomunali, fondazioni e istituti autonomi di diritto pubblico o privato.

Tali organizzazioni adempiono compiti fondamentali dello Stato: protezione degli adulti, assistenza sociale, formazione, custodia dei bambini, sicurezza o sanità pubblica.

Casi recenti hanno dimostrato tuttavia che, pur svolgendo i medesimi compiti, le condizioni salariali e previdenziali degli impiegati delle strutture parastatali sono notevolmente peggiori rispetto a quelle del personale comunale o cantonale.

Per alcuni di questi collaboratori è stato stabilito che fossero considerati come funzionari pubblici, sebbene siano trattati contrattualmente come personale di diritto privato. Questa situazione implica grandi disparità di trattamento, in particolare per quanto attiene alla previdenza professionale (disciplinata dalla legge federale del 15 giugno 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità; RS 831.40), alla protezione dalla disdetta o alla partecipazione procedurale.

Dette differenze non derivano da una scelta libera dei collaboratori, ma sono il risultato di decisioni strutturali prese dalle stesse autorità politiche.

Le due interpellanze depositate congiuntamente mirano a ottenere dal Consiglio federale un chiarimento sulle responsabilità dei poteri pubblici in relazione alle condizioni salariali nel settore parastatale.

1. Il Consiglio federale ritiene che i collaboratori di istituzioni parastatali che svolgono compiti di servizio pubblico su delega di enti statali (Comuni, Cantoni, associazioni comunali) debbano beneficiare di condizioni di lavoro equivalenti a quelle del personale soggetto al diritto pubblico, in particolare in materia di retribuzione e previdenza professionale?
   

2. A livello federale, esistono criteri che consentono di distinguere chiaramente i collaboratori impiegati secondo il diritto pubblico da quelli che possono essere soggetti al diritto privato nelle strutture parastatali?
   

3. Il Consiglio federale ritiene che sia conforme ai principi costituzionali della parità di trattamento (art. 8 della Costituzione federale, Cost.; RS 101) e della legalità (art. 5 Cost.) che impiegati che svolgono compiti del tutto identici possano essere soggetti a regimi salariali e previdenziali diversi a seconda della forma giuridica dell’istituzione presso la quale lavorano?

Stellungnahme des Bundesrates

La Confederazione non ha alcuna competenza né in materia di diritto del personale dei Cantoni e dei Comuni, né in merito alle strutture organizzative da essi adottate per adempiere i propri compiti. Di conseguenza, il Consiglio federale non può esprimersi sulle condizioni di assunzione delle istituzioni parastatali che operano su mandato comunale e cantonale. Per questo motivo, la risposta del Consiglio federale si limita alle condizioni di assunzione dell’Amministrazione federale decentralizzata secondo l’articolo 2 capoverso 3 della legge del 21 marzo 1997 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA; RS 172.010), l’articolo 7a e l’allegato 1 dell’ordinanza del 25 novembre 1998 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (RS 172.010.1).

Ad domanda 1: secondo l’articolo 2 capoverso 1 lettera e della legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers; RS 172.220.1), il diritto in materia di personale si applica anche alle unità decentralizzate dell’Amministrazione federale, sempre che le disposizioni delle leggi speciali non prevedano altrimenti. Nell’ambito dell’approvazione degli atti legislativi in materia di personale di queste unità, il Consiglio federale garantisce che le condizioni di assunzione previste siano comparabili a quelle dell’Amministrazione federale.

Ad domanda 2: per le unità rese autonome secondo l’articolo 8 capoverso 5 LOGA esistono delle chiare delimitazioni. Il principio 29 del governo d’impresa prevede che le unità rese autonome che adempiono compiti di vigilanza sull’economia e sulla sicurezza o che forniscono prestazioni a carattere monopolistico abbiano uno statuto del personale di diritto pubblico nel quadro della LPers. Per contro, le unità rese autonome che forniscono principalmente prestazioni sul mercato hanno uno statuto del personale di diritto privato.

Prevalgono in primo luogo le basi legali fissate nelle disposizioni organizzative e d’esecuzione, le quali regolano sia la delega dei compiti sia lo statuto del personale interessato.

Ad domanda 3: il Consiglio federale ritiene in linea di principio compatibile con i principi fondamentali della parità di trattamento (art. 8 Cost.) e della legalità (art. 5 Cost.) che i dipendenti che svolgono compiti analoghi siano soggetti a regolamentazioni salariali e previdenziali diverse a seconda della forma e dell’inquadramento giuridico della struttura in cui lavorano.

In relazione al principio di legalità, occorre rilevare che il trasferimento di un compito amministrativo a un’organizzazione o a una persona di diritto pubblico o privato al di fuori dell’Amministrazione centrale richiede una base legale formale (cfr. DTF 148 II 218 consid. 3.3.1 f; sentenza del Tribunale federale 2C_405/2022 del 17.1.2025). Il principio di legalità non permette invece di trarre alcuna conclusione in merito alle condizioni di assunzione del personale impiegato da questi organi esterni. Tali condizioni sono infatti determinate dal diritto che disciplina il relativo rapporto di lavoro.

Il principio di parità di trattamento non richiede un’equiparazione assoluta di tutti i collaboratori che adempiono compiti pubblici, ma esige che eventuali differenze giuridiche su fatti determinanti siano giustificate da un motivo ragionevole (cfr. DTF 145 I 259 consid. 6.1). Questo vale anche quando compiti pubblici vengono affidati a organi esterni all’Amministrazione centrale. Se, per un motivo ragionevole, un compito pubblico è affidato a un’organizzazione o a una persona almeno in parte indipendente, è consentito prevedere un diverso regime in materia di diritto del lavoro.