Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de modifier la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) de manière à créer une base légale permettant aux cantons, en collaboration avec les villes et les communes, de classer simplement et rapidement de nouveaux terrains en zones à bâtir clairement délimitées et axées sur les besoins, à titre exceptionnel en cas de pénurie aiguë de logements dans les villes et les communes les plus touchées selon des critères objectifs. Ces critères devront être des indicateurs clairs de pénurie de logements, tels que le taux de logements vacants. L’expérience montrant que les villes et les communes concernées manquent en particulier de logements abordables, celles-ci devront avoir la possibilité de fixer, pour ces nouvelles zones à bâtir, une proportion pouvant aller jusqu’à 30 % de logements à loyer ou à prix modéré.

Begründung

La révision partielle de la LAT et la révision de l’ordonnance correspondante entrées en vigueur le 1er mai 2014 avaient notamment pour but de freiner le mitage du territoire. L’art. 15, al. 1, LAT prévoit ainsi que les zones à bâtir doivent être définies de manière à répondre aux besoins prévisibles pour les quinze prochaines années.

Un des arguments avancés par les opposants lors de la campagne référendaire était que cette révision allait entraîner un manque de terrains à bâtir, avec pour conséquences une hausse du prix des terrains, une explosion des loyers et une pénurie de logements.

Ces craintes se sont malheureusement en partie confirmées. La pénurie de logements qui touche désormais une grande partie de la Suisse ne cesse de s’aggraver. En 2024, le taux de logements vacants est tombé à 1,08 % à l’échelle nationale. Les loyers sont en forte hausse, en particulier depuis 2020. Relevons que cette tendance s’est accentuée précisément au moment où la révision de la LAT a commencé à produire pleinement ses effets.

L’une des causes de cette détérioration est l’accent exclusif mis sur le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti. Si ce type de développement reste en soi essentiel et pertinent, force est malheureusement de constater, un peu plus de dix ans après l’entrée en vigueur des dispositions révisées, que son potentiel a été surestimé, ou plutôt que son potentiel théorique ne peut être réalisé partout de manière suffisante, ou en tout cas pas assez rapidement. Densifier le milieu bâti existant s’avère complexe, les procédures d’autorisation sont longues et les oppositions tendent à se multiplier. Dans les faits, il apparaît donc de plus en plus clairement que, pour diverses raisons, le potentiel qui avait été assigné au développement de l’urbanisation vers l’intérieur est loin de pouvoir être entièrement exploité. Ce qui veut aussi dire que la surface définie pour les zones à bâtir est insuffisante dans les villes et les communes confrontées à de forts besoins.

Les conséquences de cette révision sont désastreuses pour la population locale, en particulier dans les villes et les communes touristiques. Les personnes à revenus modestes, mais aussi souvent les membres de la classe moyenne, peinent ainsi à trouver un logement. Cela va clairement à l’encontre du but social fixé à l’art. 41, al. 1, let. e, de la Constitution, selon lequel toute personne en quête d’un logement doit pouvoir trouver un logement approprié pour elle-même et sa famille.

En soi, le principe de la LAT est adéquat. Il s’avère toutefois clairement trop rigide dans certains cas. L’exception proposée ci-dessus constituerait un ajustement ciblé qui permettrait de mieux concilier les intérêts en présence sans pour autant renoncer aux principes fondamentaux de la révision. Dix ans après l’entrée en vigueur de cette dernière, l’expérience nous montre qu’un rééquilibrage ciblé serait à la fois nécessaire et justifié.

Concrètement, le Conseil fédéral est chargé d’élaborer une base légale permettant aux villes ou aux communes concernées de classer des réserves de terrains en zone à bâtir de manière simple et rapide, sous la responsabilité du canton, notamment, par exemple, lorsque le taux de logements vacants est inférieur à 1 % pendant deux années consécutives et qu’aucune perspective d’amélioration significative ne se dessine pour les deux années suivantes (ce qui correspond de fait à une pénurie de logements). Il précisera ainsi la disposition selon laquelle les zones à bâtir doivent en principe être dimensionnées en fonction des besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (art. 15, al. 1, LAT). Lorsqu’une zone à bâtir s’avère manifestement sous-dimensionnée et que le but social fixé dans la Constitution ne peut plus être respecté, il est tout à fait justifié de prévoir une exception permettant de prendre des mesures rapides et concrètes contre la pénurie de logements. L’horizon ordinaire de quinze ans prévu par la LAT est bien trop long dans ces cas-là. Un tel ajustement ne devra cependant être possible que lorsqu’il est objectivement nécessaire, c’est-à-dire dans les villes et les communes confrontées à une pénurie de logements d’une certaine durée. Étant donné que celles-ci manquent en particulier de logements abordables, elles devront en outre avoir la possibilité de fixer, pour les nouvelles unités d’habitation à construire, une part de logements à loyer ou à prix modéré pouvant aller jusqu’à 30 %.

Antrag des Bundesrates

Rejet

Stellungnahme des Bundesrates

Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (art. 15, al. 1, LAT). C’est aux cantons qu’il appartient de déterminer l’ampleur de ces besoins, en tenant compte des directives techniques sur les zones à bâtir (art. 15, al. 5, LAT). Celles-ci prévoient que les cantons doivent couvrir leurs besoins en partie, et non pas entièrement comme semble le supposer l’auteur de la motion, grâce aux réserves d’utilisation disponibles dans les zones à bâtir existantes. Les cantons sont en principe libres de répartir leur contingent de zones à bâtir entre les communes comme ils l’entendent. Ils ont notamment la possibilité de privilégier les communes confrontées à une pénurie aiguë de logements. Celles-ci peuvent, selon les cas, procéder à de nouveaux classements en zone à bâtir avant même l’expiration du délai de quinze ans depuis la dernière révision de leur plan de zone (cf. ATF 120 Ia 227, 233). Les cantons peuvent d’ores et déjà prévoir des procédures rapides et simples à cet effet et fixer, dans les nouvelles zones d’habitation, une part de logements abordables pouvant aller jusqu’à 30 %. Dans ce contexte, une intervention dans la compétence des cantons en matière d’aménagement du territoire n’est pas justifiée. Par ailleurs, prévoir le droit de classer de nouveaux terrains en zones à bâtir est inconstitutionnel en présence d’indicateurs clairs. Selon le Tribunal fédéral, si les besoins en terrains à bâtir constituent certes un critère de décision important pour les classements en zone à bâtir, ceux-ci doivent toutefois toujours se fonder sur une pesée globale des intérêts, car les automatismes de planification sont contraires à la nature de l’aménagement du territoire en tant que tâche de conception (ATF 1P.343/2002, consid. 5, avec renvoi à l’ATF 118 Ia 151, consid. 4b). Le classement en zone à bâtir peut certes influencer positivement la dynamique de construction, mais il présente aussi des inconvénients. Il entraîne souvent la perte de surfaces d’assolement (indispensables à la sécurité alimentaire et fortement menacées) et d’espaces libres importants pour les loisirs et la compensation écologique. Il favorise également l’étalement urbain, nuit à la biodiversité et est contraire au développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti. Les principaux facteurs à l’origine de la pénurie de logements (forte croissance démographique, diminution de la taille des ménages, augmentation de la surface habitable par ménage) ne sauraient justifier ces inconvénients, d’autant plus que, selon diverses études, il existe encore un grand potentiel de développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti. Le classement en zone à bâtir pour les communes confrontées à une pénurie aiguë de logements devrait donc être pris en compte au minimum dans les contingents cantonaux.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.