Zusammenfassung

Message du 4 décembre 1995 sur la révision intégrale de la loi sur l'asile et sur la modification de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers

Ausgangslage

Depuis qu'elle est entrée en vigueur, le 1er janvier 1981, la loi sur l'asile a été révisée partiellement à quatre reprises. La plus complète des révisions s'est achevée le 22 juin 1990, avec l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral urgent sur la procédure d'asile (APA). Cet arrêté a permis de revoir complètement la conception du droit de la procédure d'asile, d'une part, en introduisant des mesures permettant d'accélérer la procédure d'asile de première instance, d'autre part, en instituant une autorité de recours indépendante. Ces nouveautés ont largement donné satisfaction ; aussi convient-il de les intégrer dans le droit ordinaire à leur échéance.

Lors de travaux préliminaires de l'intégration de l'APA dans le droit ordinaire, il s'est avéré qu'il fallait, en outre, élaborer des solutions dans de nouveaux domaines, tels que celui des réfugiés de la violence, de l'assistance ou de la protection des données. Aussi le présent projet se présente-t-il sous la forme d'une loi sur l'asile entièrement révisée, articulée désormais en onze chapitres ; il comprend également divers compléments apportés à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE).

Les trois premiers chapitres de la loi sur l'asile reprennent dans une large mesure le droit en vigueur. Ils contiennent les définitions et les principes, les dispositions relatives à la procédure d'asile, et ce, du dépôt de la demande à l'exécution du renvoi en cas d'issue négative ainsi que les conditions d'octroi de l'asile et le statut des réfugiés reconnus. La réglementation des cas dits de rigueur a une nouvelle teneur. Désormais, c'est à l'Office fédéral des réfugiés (ODR) ou à la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) qu'il appartiendra de déterminer si le requérant d'asile se trouve dans une situation grave de détresse personnelle et de décider si l'admission provisoire pourra être ordonnée lorsqu'aucune décision ne sera entrée en force quatre ans après le dépôt de la demande. Les cantons auront un droit de proposition et de recours en l'espèce.

Clé de voûte du projet en quelque sorte, le chapitre 4 réglemente l'octroi d'une protection provisoire et le statut des personnes à protéger. Le Conseil fédéral va ainsi dans le sens de la motion émanant de la Commission des institutions politiques du Conseil des États, qui réclamait l'élaboration de normes législatives pour les réfugiés de la violence. La conception proposée ici se fonde notamment sur trois éléments : 1. Le Conseil fédéral décide, sur le fond, s'il convient d'accorder la protection provisoire et à combien de personnes. 2. L'admission de personnes à protéger ne présuppose pas qu'elles séjourneront durablement en Suisse ; elles retourneront dans leur État d'origine ou de provenance dès que la possibilité leur en sera donnée. 3. La procédure est conçue de manière que, contrairement à la solution actuelle de l'admission provisoire de groupes (art. 14a, al. 5, LSEE en vigueur), les autorités compétentes en matière d'asile seront dispensées de mener une procédure individuelle, longue et coûteuse.

Le domaine de l'assistance est scindé en deux chapitres, l'un étant consacré aux dispositions régissant l'assistance en tant que telle, l'autre abordant les aspects financiers et les subventions (chapitres 5 et 6). Il convient de relever deux points à ce sujet : d'une part, le projet crée la base juridique nécessaire pour les réfugiés également ; d'autre part, la compétence en matière d'assistance de réfugiés sera, en règle générale, attribuée aux cantons, essentiellement pour des raisons d'organisation administrative. Dès lors, les oeuvres d'entraide reconnues n'auront plus pour tâche, comme jusqu'à présent, d'encadrer les réfugiés jusqu'à ce qu'ils obtiennent une autorisation d'établissement, mais elles ne perdront pas pour autant leur statut privilégié par rapport aux autorités fédérales. Les activités qu'elles exerceront durant la procédure d'asile et dans le domaine des projets d'intégration (art. 54 al. 2 LA nouveau) et d'aide au retour (art. 88 LA nouveau) ne seront en rien modifiées. Les cantons approuvent eux aussi ce changement de système.

Un autre chapitre entièrement nouveau est celui de la protection des données (chapitre 7). La réglementation en la matière, relativement abondante, résulte de la loi sur la protection des données, entrée en vigueur le 1er juillet 1993, et qui crée les bases juridiques nécessaires à la gestion des registres électroniques ainsi que les principes de l'échange des données.

Les quatre chapitres restants traitent des voies de droit, de la collaboration internationale et de la commission consultative ainsi que des dispositions pénales et finales. Les dispositions pénales sont reprises de l'arrêté fédéral (limité dans le temps) du 16 décembre 1994 sur les mesures d'économie dans le domaine de l'asile et des étrangers.

Les modifications de la LSEE se limitent aux dispositions sur l'admission provisoire, décidées dans le cadre de l'APA et qui vont être introduites dans le droit ordinaire et à l'ajout de dispositions sur la protection des données et de quelques nouvelles dispositions. En matière de droit des étrangers également, l'inscription, dans la LSEE, de la protection des données est une conséquence de la loi précitée. En outre, mentionnons que la Commission consultative pour les questions liées aux étrangers (CFE), qui exerce son activité depuis des décennies, est inscrite dans la loi. En même temps doit être créée une base légale permettant à la Confédération de cofinancer des projets d'intégration en faveur des étrangers.

Verhandlungen

Le Conseil national a décidé par une importante majorité d'entrer en matière sur le projet. Trois propositions de renvoi ont été rejetées : le groupe démocrate voulait charger le Conseil fédéral d'intégrer dans le projet certaines exigences formulées dans l'initiative populaire des Démocrates suisses "Pour une politique d'asile raisonnable", qui avait été déclarée irrecevable ; les représentants du PS Nils de Dardel (GE) et Peter Vollmer (BE) voulaient pour le premier limiter l'exercice à la reprise des dispositions de l'arrêté fédéral arrivant à échéance, à l'adaptation de la loi dans le domaine de la protection des données et à la politique d'intégration, et pour le second traiter séparément les différents chapitres du projet. Le débat d'entrée en matière a déjà montré qu'il n'y a plus de consensus en matière de politique d'asile : la gauche veut étendre la notion d'asile, alors que la droite cherche à en restreindre la portée.

Au cours des quelque 16 heures de débats, réparties sur quatre jours, 60 propositions individuelles ont été examinées, ce qui a entraîné des débats houleux sur la définition des notions, sur la situation juridique des demandeurs d'asile, ainsi que sur nombre de détails de procédure. Le Conseil a refusé de compléter l'article 3 (définition du terme de réfugié) par une évocation des motifs de fuite spécifiques aux femmes, position qu'il a maintenue dans la suite des débats. En revanche, à l'article 4, le Conseil a suivi la majorité de la commission, qui proposait d'élargir la notion de réfugié de la violence pour qu'une protection puisse aussi être accordée "lors d'une situation de violence généralisée ou de violations graves et systématiques des droits de l'homme".

Des représentants de l'UDC ont proposé, mais en vain, que soient reprises certaines exigences de l'initiative sur l'asile que le peuple avait rejetée en décembre. Ernst Hasler (V, AG) a ainsi demandé que la procédure de demande d'asile ne puisse être déclenchée que sur présentation de papier d'identité ; Hans Fehr (V, ZH), que l'on n'entre plus en matière sur des demandes d'asile déposées par des personnes entrées illégalement en Suisse ; Theo Fischer (V, AG), que l'interdiction de travailler soit portée de trois à six mois.

Le Conseil a également décidé de compléter les articles 21 et 22, relatifs à la procédure à l'aéroport : le requérant qui dépose une demande d'asile à l'aéroport et qui doit y demeurer jusqu'à ce qu'une décision ait été prise à son sujet, mais au maximum 15 jours, peut recourir auprès du juge contre cette privation de liberté. Une violation de la Convention européenne des droits de l'homme est ainsi évitée.

Pour les personnes bénéficiant de la protection provisoire, le Conseil a suivi le Conseil fédéral et la commission : la demande de ces personnes ne sera pas examinée si elle a été déposée après que la protection provisoire a été levée.

Par ailleurs, le Conseil a approuvé la disposition controversée de l'article 76, qui délègue aux cantons le devoir de fournir l'assistance aux réfugiés. Un nouvel article 25a de la LSEE, prévoyant le versement de subventions de la Confédération aux cantons pour l'intégration sociale des étrangers, a été approuvé sur le fond, mais rejeté à cause du frein aux dépenses.

Lors du vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté la nouvelle loi par 73 voix contre 60.

Les débats au Conseil des États ont permis d'apporter au projet des corrections que la presse a jugé nécessaires, pragmatiques et raisonnables. La commission chargée de l'examen préalable s'était laissé guider par deux principes : 1. maintien du droit d'asile humanitaire et des normes élevées en matière de procédure et d'accueil pour les vrais réfugiés ; 2. mise en place de mesures efficaces pour lutter contre le séjour illégal en Suisse, dans les cas où de telles mesures sont adéquates. Pour les points centraux du projet, le président de la commission Bruno Frick (C, SZ) a pu présenter des propositions de la CIP adoptées à l'unanimité.

Concernant l'article 3, le Conseil a retenu qu'il y avait lieu de tenir compte des "motifs de fuite spécifiques aux femmes". Dans une certaine mesure, les dispositions adoptées par le Conseil pour durcir la procédure contre les réfugiés entrés illégalement en Suisse ont constitué un contrepoint à cette avancée. Après une longue discussion autour d'une proposition de Christoffel Brändli (V, GR) concernant les requérants d'asile qui ne peuvent pas (ou qui ne veulent pas) prouver leur identité, le Conseil a adopté par une forte majorité une nouvelle proposition de la commission, en vertu de laquelle "il y a néanmoins lieu d'entrer en matière dans un tel cas en présence d'indices de persécution qui ne sont manifestement pas sans fondement" (art. 31). À l'article 31a, le Conseil a adopté la disposition suivante : "En règle générale, on n'entrera pas en matière sur une demande d'asile si le requérant séjourne illégalement en Suisse et qu'il aurait pu, de manière raisonnablement exigible, déposer sa demande plus tôt."

Les personnes à protéger - et dont l'accueil temporaire en bloc doit décharger les instances chargées d'examiner les demandes d'asile - doivent aussi pouvoir déposer une demande d'asile dans des cas manifestes de persécution individuelle. À cet effet, les personnes à protéger doivent être interrogées lors de leur arrivée sur le territoire. Après une période de cinq ans, le droit de déposer une demande d'asile existe dans tous les cas.

Le Conseil a également adopté la cantonalisation de l'aide sociale, ainsi que, contrairement au Conseil national, l'article sur l'intégration sociale.

La modification de l'article 4 adoptée par le Conseil national a été rejetée par le Conseil des États par 32 voix contre 3. Par ailleurs, de nombreuses propositions individuelles ou de minorités ont été rejetées. Ainsi, une proposition Aeby (S, FR) qui voulait que la tâche d'entendre les réfugiées ne soit confiée qu'à des femmes. Le conseiller fédéral Arnold Koller a souligné qu'aujourd'hui déjà, toutes les interrogations concernant des motifs de fuite spécifiques aux femmes sont conduites par des femmes. Pour l'article 40, une proposition de minorité Büttiker (R, SO), visant à faire passer l'interdiction de travailler de trois à six mois, a été écartée par 15 voix contre 11. Le Conseil a également refusé d'étendre à six mois l'interdiction de travail pour les personnes à protéger (art. 71), qui doivent être autorisées à exercer une activité après trois mois de séjour en Suisse, "pour autant que la conjoncture économique et la situation du marché du travail le permettent".

Concernant les débats sur les modifications de la LSEE, les circonstances actuelles (problèmes avec l'Algérien Zaoui, soupçonné de terrorisme) ont joué en faveur de l'adoption d'une proposition de Carlo Schmid (C, AI). Selon la nouvelle formulation de l'art. 13a, let. c, un étranger soumis à une interdiction d'entrée peut être mis en détention dès qu'il se trouve en Suisse, et il n'est plus besoin de démontrer qu'il a consciemment et volontairement enfreint cette interdiction.

Lors du vote sur l'ensemble, la loi sur l'asile a été adoptée par 38 voix contre 1, la LSEE par 42 voix contre 0.

Au Conseil national, les débats autour de chaque formulation se sont poursuivis, la majorité de la commission parvenant presque toujours à imposer ses propositions, pour la plupart adaptées à partir de la version du Conseil des États. En ce qui concerne la notion de réfugié (article 3), le Conseil a approuvé la décision de la Chambre des cantons. À l'article 4 (personnes à protéger), une proposition de la minorité de la commission visant à ce que la protection provisoire soit accordée en cas de "situation de violence généralisée", l'a emporté de justesse. La mention de violations graves et systématiques des droits de l'homme a en revanche été supprimée. Selon le conseiller fédéral Arnold Koller, une telle mention ne pouvait que poser des difficultés d'application ; en effet, en règle générale, toute personne ayant subi des atteintes graves aux droits de l'homme a droit au statut de réfugié reconnu. À l'article 31, le Conseil national s'est penché sur la nouvelle formulation proposée par le Conseil des États. Ce faisant, il en a suivi le principe par 104 voix contre 53, en décidant toutefois que l'article 31a ne serait applicable que pour autant que le requérant concerné ait séjourné illégalement en Suisse depuis au moins 10 jours. - Lors de délibérations concernant la LSEE, l'article 25a s'est à nouveau heurté au frein aux dépenses, et ce bien qu'il ait fait l'objet d'un nouveau vote.

Le Conseil des États a dû se pencher sur 19 divergences. Bruno Frick (C, SZ) a critiqué d'emblée les menaces de référendum proférées par les organisations d'aide aux réfugiés. Selon lui, tout soutien au référendum contribuerait pour une grande part au durcissement de l'attitude de larges couches de la population envers les réfugiés. Au sujet des problèmes rencontrés actuellement dans le domaine de l'asile, Arnold Koller a déclaré qu'il s'agissait "d'une situation très délicate", jugeant par ailleurs inexplicable le fait de s'opposer à une loi dont le seul but est de mettre fin à des abus manifestes. À l'article 4, la Chambre haute a adhéré aux décisions du Conseil national mais a maintenu son projet en ce qui concerne l'article 31. En l'occurrence, les discussions ont à nouveau porté sur la question de savoir s'il ne peut être entré en matière sur les demandes d'asile lorsque le requérant concerné séjourne illégalement en Suisse et qu'il aurait pu, de manière raisonnablement exigible, déposer sa demande d'asile plus tôt. Un avis de droit rédigé par Walter Kälin, professeur de droit international de l'Université de Berne, dont les députés n'avaient pas encore eu connaissance, met en doute le fait qu'une formule sans mention d'un délai contraignant corresponde aux exigences de la légalité. - À l'article 25a LSEE, une proposition Reimann (V, AG) demandant un nouveau vote sur le frein aux dépenses a posé au Conseil un problème de procédure épineux. Cette proposition a essuyé un net refus.

Les dernières divergences ont été éliminées au cours de la session d'été 1998. Une partie d'entre elles était due à des adaptations devenues nécessaires à la suite de l'adoption de l'arrêté fédéral sur les mesures d'urgence dans le domaine de l'asile et des étrangers (cf. 98.028). Des solutions ont pu être trouvées dans le cadre de l'arrêté urgent, en particulier pour ce qui est des réglementations, controversées jusqu'à ce jour, concernant la non-entrée en matière sur les demandes d'asile. À l'article 25a, al. 1, LSEE, le Conseil national a approuvé le financement en troisième lecture avec le quorum prescrit par le frein aux dépenses. Trois divergences mineures ont exigé la tenue d'une conférence de conciliation à l'issue des débats. Les deux Chambres ont finalement approuvé les propositions de la conférence de conciliation.

Le projet a été approuvé par le peuple le 13 juin 1999 par 70,5 % des votants.