Wortlaut

Alptransit et l'initiative des Alpes, votés respectivement par le peuple le 27 septembre 1992 et le 20 février 1994 représentent une conception d'ensemble des communications à travers les Alpes qui doit être respectée. Le financement, au contraire, a été étudié avec une certaine étroitesse de vue et subit le contrecoup de la conjoncture actuelle tant politique qu'économique.

Nous demandons au Conseil fédéral, au-delà des propositions déjà faites :

1. de faire examiner d'urgence les possibilités d'obtenir un financement supplémentaire à partir d'une négociation élargie (nationale et internationale) et comportant la participation de groupements d'intérêt privés ;

2. d'approfondir, en particulier, l'opportunité de confier à une SA (à caractère mixte) la réalisation et l'exploitation des tunnels ferroviaires du Saint-Gothard et du Lötschberg, à considérer comme les pièces incontournables et donc foncièrement rentables du concept Alptransit ;

3. d'engager les ressources publiques ainsi libérées dans l'aménagement optimisé des voies d'accès, dont dépendent l'effet de réseau et l'acceptation par les régions intéressées ;

4. de présenter au Parlement des projets qui concrétisent cette stratégie.

Begründung

Le rapport du groupe de travail "financement des transports publics" du 23 août 1995 mis en consultation jusqu'au 15 novembre 1995 a provoqué de nombreuses réactions dans l'opinion publique en général et dans les milieux plus concernés, et surtout a augmenté les incertitudes et les doutes sur les réelles possibilités de réaliser ce qui a été proposé par le gouvernement et accepté par le peuple en 1992. Les contingences financières et politico-administratives ne semblent pas à même de garantir le respect de la conception globale des communications Nord-Sud qui s'était dégagée lors des deux votations populaires sur Alptransit et sur l'initiative des Alpes. Le recours à une nouvelle votation populaire sur la base de simples considérations financières et, de plus, se référant à un projet fortement redimensionné, comportera certainement de hauts risques.

Il apparaît donc logique de demander au Conseil fédéral d'aller au-delà des efforts "internes" à l'administration et d'imaginer et faire étudier des possibilités de mieux recourir à la participation de groupements d'intérêts privés et ceci dans un contexte élargi au niveau international. D'autre part, il paraît fort nécessaire de libérer les administrations ferroviaires de cette tâche extraordinaire et ingérable dans un contexte soumis aux aléas politiques.

La solution de confier à une S.A. la réalisation du projet a déjà été évoquée à plusieurs reprises, dernièrement au Conseil des États par M. Büttiker. Elle a tout d'abord une grande valeur du point de vue de l'élasticité et de l'efficacité de réalisation de ce grand ouvrage. Mais l'intérêt d'un modèle mixte augmente encore si on élargit le raisonnement à l'exploitation. Cela en particulier si on adopte la stratégie suivante :

- offrir à une participation privée (dans le cadre d'une S.A. où la Confédération participerait directement au capital) la possibilité de s'attacher au segment catalyseur du projet, c'est-à-dire les tunnels de base du Saint-Gothard et du Lötschberg. En effet, sur ces deux tronçons à caractère monopolistique, les gains de ressources réelles (par rapport au tunnel de faîte) sont importants et pourraient être imputés de telle façon à pouvoir intéresser, selon des conditions à négocier, du capital de tiers dans une mesure plus importante que pour l'ensemble d'un projet complexe et concernant tout le réseau suisse ;

- l'existence d'une S.A. d'exploitation sera un élément très favorable à la construction d'alliances stratégiques au niveau européen et, donc, à la mise en oeuvre d'une stratégie de la demande dans un contexte de "free access";

- tout argent supplémentaire en provenance de tiers dégagera des ressources publiques qui pourront effectivement être libérées pour les investissements pour les voies d'accès, bien moins rentables, mais dont dépendent, en définitive, l'efficacité du modèle de l'offre d'un réseau national et international de chemin de fer adapté aux conditions du XXIe siècle, et l'acceptation du peuple et des régions intéressées.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Les particuliers ne sont disposés à participer au financement de grands projets de transport que lorsqu'ils ont des garanties concernant le retour des flux financiers. Comme la NLFA ne sera pas pleinement rentabilisée sans d'importantes mesures d'accompagnement futures en matière de politique des transports, ils voudront que la Confédération assume le risque financier ou compense ce dernier par le biais d'une prime. Outre les risques politiques et technologiques, il faudra prendre en compte ceux liés à l'achèvement des travaux (délais et coûts), aux marchés, aux taux d'intérêt et à l'inflation ainsi qu'à l'exploitation. En fin de compte, financer la NLFA sur une base privée ou mixte alors que, selon toute vraisemblance, elle ne sera pas pleinement rentabilisée, devrait revenir plus cher à la Confédération.

Lorsque des projets de transport sont financés sur une base mixte ou privée, on distingue trois variantes :

Des particuliers fournissent les fonds sans participer aux risques de la construction et de l'exploitation. (soit le projet est entièrement financé par du capital étranger, soit il est réalisé et exploité par une société de leasing qui reçoit de la Confédération une annuité indépendante du degré d'utilisation qui garantit la rémunération des intérêts et l'amortissement de l'ouvrage dans des délais convenables).

Cette solution allégerait certes à court terme le compte financier de la Confédération, mais, à coûts de construction égaux, celle-ci devrait verser des annuités plus élevées que si elle faisait office d'intermédiaire financier, puisqu'elle jouit d'une excellente réputation pour le remboursement de ses dettes.

b.En construisant l'ouvrage, les particuliers prennent le risque afférent à la construc

tion, mais non à l'exploitation. (Des maîtres d'ouvrage privés mettraient l'infra structure à la disposition des chemins de fer, contre versement d'une taxe indépen dante du volume du trafic.)

Ils voudront cependant s'assurer contre le risque de la construction et se voir rembourser leurs primes d'assurance. A coûts de construction égaux, la taxe d'utilisation de l'infrastructure reviendra donc d'autant plus cher à la Confédération. Il faudrait toutefois examiner si des maîtres d'ouvrage privés pourraient réaliser le projet à moindres coûts.

C.Une société privée (le cas échéant, une société d'économie mixte) est responsable de

la construction et de l'exploitation.

Cette solution va dans le sens de la motion. Des sociétés de droit privé ou mixtes ne seront toutefois prêtes à supporter tous les risques que si elles peuvent escompter une rentabilité élevée. Comme indiqué plus haut, de telles perspectives ne sont actuellement guère réalistes, à moins que l'État ne subventionne les compagnies ferroviaires afin que celles-ci puissent s'acquitter d'un prix d'utilisation du tracé élevé qui ne serait pas conforme au marché. Même cette solution reviendrait en fin de compte plus cher à la Confédération.

Il ressort de ce qui est dit plus haut qu'aucune forme de financement privé ou mixte ne présente de réels avantages. Selon des expériences faites à l'étranger, un préfinancement privé peut être judicieux à certaines conditions. L'intégration d'éléments de l'économie privée ne doit donc en principe pas être jugée négativement. Mais elle peut s'effectuer d'une autre manière. Ainsi, la réforme des chemins de fer met en place un dispositif permettant des solutions flexibles relevant de l'économie de marché au niveau des opérateurs ferroviaires.

Ajoutons que nous sommes prêts à examiner si le choix d'une autre forme d'organisation permet au maître de l'ouvrage de réduire les coûts de construction de d'augmenter ainsi la rentabilité. Il est concevable que des maîtres d'ouvrage privés puissent procurer des avantages en termes de flexibilité et de réduction des coûts qui contrebalanceraient les éventuels inconvénients.

Nous nous prononçons comme il suit sur les diverses demandes de l'auteur de la motion :

1/2La participation de particuliers a été intensivement étudiée avant l'élaboration du message sur la NLFA. La proposition de l'auteur de la motion a aussi été examinée, mais elle n'a pas été approfondie pour diverses raisons, à l'instar des autres modèles de financement privé.

En 1988, un groupe de travail de l'Administration fédérale des finances et comprenant des représentants de l'Office fédéral des transports et des CFF a étudié les possibilités de faire financer les NLFA par les pouvoirs publics et par des bailleurs de fonds privés. Bien que certaines conditions-cadres se soient modifiées partiellement, les conclusions tirées à l'époque restent encore valables. Même s'il est possible de définir une NLFA de base rentable et de confier sa construction et son exploitation à une société privée, une telle opération nécessiterait un volumineux contrat. lu serait d'ailleurs difficile de délimiter les coûts et les recettes. Par ailleurs, il faudrait s'assurer que l'exploitant privé ne tente pas d'accroître ses bénéfices en négligeant l'entretien et la sécurité.

Le 8 avril 1989, l'Office fédéral des transports a chargé un consortium bancaire composé de l'Union de banques suisses, du Crédit Suisse et de la Société de banque suisse d'effectuer une étude sur "le financement des NLFA avec des éléments relevant de l'économie privée". Moyennant certaines conditions critiques (garantie de l'achèvement des travaux, obligation d'utilisation, convention sur la fixation des tarifs , le groupe bancaire arrive à la conclusion que certains éléments de financement privé peuvent être utilisés pour la NLFA. Mais il relève qu'un tel procédé revient plus cher à la Confédération qu'un financement fédéral proprement dit.

Une étude du Crédit Suisse, réalisée en 1995 dans le cadre de la préparation du message sur le financement des transports publics, parvient à des résultats similaires. Les investisseurs ne souscriront aux actions d'une société que si elle peut obtenir un rendement déterminé avec une certaine probabilité.

S'agissant de l'idée de confier l'exploitation d'une NLFA de base à une société particulière, il faut préciser que les tunnels de base font partie d'un axe nord-sud intégral reliant Bâle à Milan et à Gênes. Si l'on détachait un tronçon et le transférait à un exploitant privé, il deviendrait extrêmement difficile de coordonner la planification pour l'entretien, la gestion et les investissements de renouvellement.

Vu la situation actuelle de la politique des transports, même une NLFA de base optimalisée ne pourra pas être entièrement rentabilisée. La condition fondamentale figurant dans la motion n'est donc pas remplie. La rentabilité de la NLFA dépend en effet essentiellement de l'aménagement des conditions-cadres de cette politique. À notre avis, l'autorité qui peut les fixer doit aussi assumer le risque lié à l'exploitation des futures infrastructures. Ainsi, la Confédération sera tenue de limiter les projets à ce qui est strictement nécessaire et indispensable à la Suisse et de différer les demandes supplémentaires qui ne sont pas particulièrement Urgentes.

3.Les explications fournies aux points 1 et 2 montrent que les fonds de l'État ne sont

pas disponibles. Par ailleurs, nous ne partageons pas l'avis exprimé dans la motion selon lequel un certain report de la construction des voies d'accès (dans le périmètre de la planification) compromettrait l'attrait du réseau de transport. Grâce aux progrès de la technique ferroviaire de ces dernières années (trains à caisses inclinables dans le trafic- voyageurs, trains marchandises partiellement plus longs et plus lourds), les objectifs du projet initial de la NLFA peuvent être quasiment atteints en ce qui concerne les capacités et les temps de parcours pour le trafic sur de longues distances. De plus, le bruit des anciennes lignes de la Suisse centrale et méridionale sera réduit en priorité. Si, toutefois, la capacité de ces voies d'accès s'avère insuffisante à une date ultérieure, il sera alors possible de les agrandir.

4.Si les études ont montré que le financement mixte n'est pas favorable pour la NLFA,

nous ne sommes pas fondamentalement opposés à ce que des bailleurs de fonds privés participent à la part de la NLFÀ qui sera financée par des emprunts. Es devront toutefois impérativement assumer intégralement le risque financier et les maîtres de l'ouvrage ne devront pas être pénalisés par des conditions plus défavorables qu'au cas où la Confédération prélèverait des capitaux en tant qu'intermédiaire. Dans une telle éventualité, il faudrait toutefois adapter l'organisation. Il serait souhaitable de trouver un nouveau statut juridique pour les maîtres de l'ouvrage. À cet égard, le chef du DFFCE a mandaté un expert étranger chargé d'étudier divers modèles. Son rapport est en cours d'examen ; les premières conclusions sont attendues d'ici la mi-1997.

Nous avons l'intention de réexaminer la question du financement par des particuliers à la lumière des données spécifiques (rentabilité). La construction de la ligne TGV Genève - Mâcon pourrait par exemple intégrer avantageusement des éléments d'un financement privé.

Malgré notre position critique, nous sommes prêts à examiner les requêtes de l'auteur de la motion dans le cadre de l'actuelle discussion relative au message du 26 juin 1996 sur la réalisation et le financement de l'infrastructure des transports publics (96.059).

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.