Ausgangslage

Le 5 octobre 1995, le conseiller national Marc Suter (R, BE) a déposé une initiative parlementaire conçue en termes généraux. Cette initiative vise à insérer dans la Constitution fédérale une disposition sur l'égalité des droits pour les personnes handicapées. D'une part, la nouvelle disposition devrait laisser clairement apparaître l'interdiction de discriminer et, d'autre part, mentionner l'égalité des droits pour les personnes handicapées. De plus, elle ne serait pas uniquement destinée à la Confédération, aux cantons et aux communes, mais elle aurait aussi, de par sa portée, une répercussion directe sur de tierces personnes. Après que le Conseil national a donné suite à l'initiative parlementaire en date du 21 juin 1996, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique a été chargée de l'élaboration d'un projet qu'elle a également transmis à la Commission chargée de la révision constitutionnelle en vue de procéder à l'inscription de la nouvelle disposition dans l'article 7 du projet de révision de la Constitution.

L'initiative parlementaire a expressément pour objet d'améliorer la qualité de vie des personnes handicapées en Suisse, sur le modèle de nombreux États et, notamment, sur celui des États-Unis. En effet, les expériences réalisées dans ce pays ont mis en évidence une interaction entre les normes légales et la réalité sociale. Il convient d'inciter les responsables politiques, l'administration et l'économie à développer, d'entente avec les personnes concernées, une nouvelle image de la personne handicapée et à indiquer un changement de cap vers l'intégration, l'autodétermination et l'égalité en lieu et place de l'exclusion, de la mise sous tutelle et de la discrimination.

Wortlaut

Me fondant sur l'art. 93, al. 1er, de la Constitution fédérale et sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les Conseils, je dépose l'initiative parlementaire suivante sous la forme d'une demande conçue en termes généraux.

L'égalité des droits est un principe qui ne touche pas seulement les hommes et les femmes, mais aussi les personnes handicapées. En Suisse, la situation de ces personnes doit être fondamentalement améliorée afin de leur procurer une qualité de vie meilleure. Les personnes handicapées doivent pouvoir disposer de droits qui soient plus efficaces, leur permettant de mener des actions en justice et les protégeant de toute discrimination. Après divers entretiens avec des organisations faîtières dans les domaines de l'aide et de l'entraide pour les personnes handicapées et après avoir recueilli l'avis de spécialistes en droit public, je propose de compléter l'article 4 de la Constitution fédérale, en y ajoutant une disposition sur l'égalité des droits pour les personnes handicapées. Cette disposition devrait d'une part laisser clairement apparaître l'interdiction de discriminer et d'autre part, mentionner l'égalité des droits pour les personnes handicapées. De plus, cet article ne serait pas seulement destiné à la Confédération, aux cantons et aux communes, mais il aurait aussi, de par sa portée, une répercussion directe sur de tierces personnes. L'art. 4, al. 3, de la Constitution fédérale pourrait être rédigé comme suit :

"Aucune personne ne doit subir de discrimination à cause de son handicap. La loi prévoit l'égalité des droits pour les personnes handicapées dans le domaine de la scolarité, la formation, du travail ainsi que dans celui des transports, de la communication et de l'habitat. Elle prévoit également des mesures visant à contrebalancer ou à combattre des situations dans lesquelles les personnes handicapées sont désavantagées. Elle pourvoit à ce que les constructions et les installations ainsi que le recours à des installations adaptées, destinées au public, soient accessibles aux personnes handicapées."

Begründung

En Suisse, l'aide apportée aux personnes handicapées au niveau de la Confédération se concentrait jusqu'à présent sur la garantie matérielle d'un minimum vital. Aujourd'hui, grâce à l'assurance-invalidité (AI) et aux prestations complémentaires (PC), les personnes handicapées ne tombent plus dans le dénuement à cause de leur handicap. Si, en plus, elles bénéficient du soutien de l'assurance-accidents, de l'assurance militaire ou de la prévoyance professionnelle, même si elles ne peuvent plus exercer d'activité professionnelle de par leur handicap, elles disposent d'un revenu largement suffisant.

Pourtant, ce réseau social requiert encore des améliorations ponctuelles. Par exemple, les personnes très gravement handicapées sont souvent dans des situations financières ne leur permettant pas d'assumer elles-mêmes des soins très coûteux. Pour pallier cet état, il conviendrait d'élargir l'allocation pour impotents en introduisant une rente couvrant les frais des soins d'aide à domicile. Dans son ensemble, ce réseau fonctionne bien. Cependant, des statistiques publiées sur les rentes 1993/94 ont mis en évidence qu'il s'agira, ces prochaines années, d'harmoniser les réalités sociales et économiques, c'est-à-dire de garantir à long terme les bases financières des oeuvres sociales. La Confédération, déjà très sollicitée sur le plan financier, couvre un tiers des dépenses de l'AVS, l'AI et des PC. À cela, il convient d'ajouter que la marge réservée à des nouveautés, d'ailleurs génératrices de frais, est de plus en plus restreinte, particulièrement dans le domaine de l'assurance-invalidité qui constitue une garantie sociale pour les personnes handicapées. En d'autres termes, la solution consisterait plutôt à dire : "Gardons ce que nous avons acquis."

Que pouvons-nous faire pour que les personnes en situation de handicap soient mieux intégrées dans notre société ? En regardant ce qui a été accompli dans l'Union européenne et aussi aux États-Unis, la réponse est évidente. En plus des nombreuses prestations financières allouées par les assurances sociales, le moment est maintenant venu d'envisager l'égalité des droits pour les personnes handicapées à tous les niveaux. En cette fin de XXe siècle, plus personne ne doit subir de discrimination à cause de sa déficience physique, mentale ou psychique. Les installations publiques, les constructions, les moyens de transport et de communication doivent être, dans la mesure du possible, accessibles à ces personnes. Que ce soit dans le domaine de la scolarité ou celui de la formation, il faut améliorer les conditions permettant de donner les mêmes chances à tout le monde. De même, dans le monde du travail, de gros efforts restent encore à fournir. Les personnes handicapées ne sont-elles pas les premières à être victimes de la récession ? Le but n'est pas de trouver des solutions spécifiques, onéreuses, mais plutôt d'essayer de faire participer tout le monde, jeunes et vieux, handicapés et non-handicapés à la mise en place de conditions de vie adaptées.

Cette problématique est similaire à celle de l'égalité des droits de la femme. Il faut d'abord réussir à intégrer le principe de l'égalité des droits et de l'égalité de traitement dans la constitution. Cette disposition protège d'une part de la discrimination et constitue d'autre part un mandat destiné aux autorités (Confédéraltion, cantons, communes) pour réduire les désavantages existant et assurer une meilleure intégration à tous les niveaux. L'interdiction de discriminer ainsi que le message d'une meilleure intégration s'adressent également aux personnes privées dans la mesure où celles-ci sont concernées. A titre d'exemple, citons les restaurants qui refusent leur accès à des personnes trisomiques, des parcs de loisirs et des installations sportives qui ne sont ouvertes qu'aux piétons ou encore des homes qui privent leurs pensionnaires handicapés de droits élémentaires (tels que la sexualité ou la maternité).

Les exemples en matière de discrimination font légion. Toute personne en situation de handicap pourrait écrire un roman à la lumière de ses propres expériences. Le chemin vers l'égalité est encore très long. Beaucoup de cantons ont certes déjà parcouru une grande partie de ce chemin, mais il faudra davantage de temps pour poser des jalons au niveau national, de manière à ce que les prochaines décennies voient l'introduction progressive de l'égalité des droits pour les personnes handicapées, introduction qui ne pourra se réaliser que sur une base constitutionnelle, comme ce fut le cas pour l'égalité des droits des femmes.

Les expériences réalisées après l'entrée en vigueur en 1990 de la loi sur l'égalité des droits pour les personnes handicapées aux États-Unis (ADA, the American with Disabilities Act) ont montré qu'il y avait alternance entre les normes juridiques et les réalités sociales. Les prescriptions juridiques ont déjà donné aux États-Unis de sensibles impulsions allant vers une égalité des chances pour les personnes handicapées, mais la réalisation concrète requiert de la part d'une grande partie de la population une sensibilisation à ce problème. Un article dans la constitution et la procédure que cela entraîne, d'abord pour son approbation et, ensuite, pour son application, vont progressivement pousser l'opinion publique à changer sa position.

Les personnes handicapées pensent qu'il s'agit plutôt d'un changement de perspectives. Jusqu'à maintenant, en matière de politique sociale, elles ont demandé soit un "plus" (p. ex. plus d'aide sociale, plus de soutien dans le domaine des soins) soit "autre chose" (p. ex. davantage d'aide à domicile à la place de séjours dans des homes). Ces deux types de demandes s'adressaient à l'État, aux organisations de bienfaisance ou aux centres de réadaptation. Tout ce qu'elles ont obtenu ressortait d'une position qui consistait à les présenter comme des personnes dépendantes, souhaitant obtenir une amélioration de certaines conditions. Les personnes handicapées ne veulent plus être placées en situation de demandeurs mais de bénéficiaires de prestations de services et de groupe ayant des intérêts à prendre au sérieux. Dans le domaine de la politique, de la construction ou des transports, les personnes handicapées sont encore fortement en position de demandeurs. À l'école, dans la vie professionnelle, pendant les loisirs, elles prennent en compte un grand nombre de difficultés et de désavantages pour ne pas être exclues. L'ensemble de ces demandes mettent en évidence un souhait, celui de supprimer les exclusions, les désavantages et de participer pleinement à la vie.

Une protection juridique contre la discrimination obligera les personnes usant de ces pratiques à rendre des comptes. Les sociétés de transports devront expliquer pourquoi une partie de leurs utilisateurs ne peuvent pas prendre les bus ou les trains. Les visiteurs et les locataires pourront se plaindre de l'architecture ou d'installations inadaptées. L'administration des écoles et le corps enseignant devront justifier vis-à-vis de parents d'enfants handicapés de conditions de formation visant à exclure ou isoler ces enfants. Le point de départ de la discussion ne sera pas le "pourquoi" de l'intégration, mais sera placé sous l'angle matériel du droit aux mêmes chances et à l'égalité. Ce changement de perspectives, teinté d'un appel moral pour mieux accepter ce que les personnes handicapées veulent, à savoir les mêmes droits, pouvoir qualifier d'acte discriminatoire le fait de les priver de leurs droits, ne trouvera son fondement que dans l'intégration d'un article dans la constitution.

La disposition proposée mentionne dans un premier temps le principe de non-discrimination. Il appartiendra ensuite à la Confédération, aux cantons et aux communes de légiférer de manière à intégrer ce principe dans leur constitution. Enfin, le principe d'égalité des droits sera étendu au public pour certains domaines. Les constructions publiques (p. ex. les bâtiments communaux, les communes), les installations (p. ex. les piscines, les chemins de fer) et les prestations de services (p. ex. les moyens de communication électroniques) doivent être accessibles aux personnes en situation de handicap. Aujourd'hui, le terme de "handicapé" est courant et s'est bien intégré. On entend par là des personnes présentant des déficiences corporelles, mentales ou psychiques importantes, déficiences qui peuvent être de naissance ou surgir au cours d'une vie à la suite d'un accident, d'une maladie ou qui sont dues à l'âge.

Intégrer dans la constitution un article sur l'égalité des droits pour les personnes handicapées n'est nullement une utopie. Il faut encore rallier des majorités à ce principe. La votation populaire de l'année dernière dans le canton de Berne, où la population s'est prononcée en faveur de trams et de bus équipés d'élévateurs pour les personnes en chaise roulante et ce, malgré l'opposition rencontrée dans les domaines de la politique et de l'économie, dénote clairement un changement positif de mentalité. En portant notre regard sur diverses constitutions cantonales ou étrangères, nous nous apercevrons que le moment est venu d'intégrer un article sur l'égalité des droits des personnes handicapées dans la Constitution fédérale.

Verhandlungen

Au Conseil national, la disposition de l'initiative prévoyant que "l'accès aux constructions et installations ou le recours à des installations ou à des prestations destinées au public sont garantis dans la limite du possible" est la seule à avoir été débattue, les deux autres dispositions (interdiction de discrimination et égalité des droits) ayant été intégrées dans le cadre de la mise à jour de la Constitution. Alors que l'auteur de l'initiative, Marc Suter (R, BE) a insisté sur l'urgence de supprimer enfin les obstacles qui empoisonnent la vie quotidienne des handicapés, les opposants ont fait valoir que les coûts pour les collectivités publiques étaient encore impossibles à évaluer. Le conseiller fédéral Arnold Koller a, pour sa part, mis en garde contre les conséquences qu'aurait un tel "droit d'accès", soit un effet direct sur des tiers dans la mesure où il serait également imposable à des particuliers par voie de justice. Pour le ministre de la justice, il serait plus conséquent d'élaborer rapidement une législation d'exécution sur la base de la Constitution révisée. Mais les conseillers ont préféré suivre l'avis de leur commission et ils ont accepté cette disposition par 78 voix contre 66. Au vote d'ensemble, le texte a été approuvé par 82 voix contre 64.

Le Conseil des États a suivi la recommandation de sa commission de ne pas entrer en matière. Les conseillers aux États ont considéré le texte constitutionnel actuel suffisant pour que les handicapés puissent faire valoir leurs droits et ont estimé que les préoccupations des personnes handicapées devaient plutôt faire l'objet d'une réglementation au niveau de la loi. Selon eux, le problème sera réglé dans le contre-projet du Conseil fédéral à l'initiative populaire "Droits égaux pour les personnes handicapées" déposée le 14 juin 1999.

Le Conseil national a suivi, sans discussion, la proposition de sa commission qui s'était ralliée à l'avis du Conseil des États.