Stellungnahme des Bundesrates

ad l.a.

a) Al titolo principale "Reengineering nell'Amministrazione federale" del rapporto pubblicato nel luglio del 1995, relativo ai processi di mutamento nella Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo, sono comprovate e valutate le esperienze acquisite nell'ambito rispettivamente della riorganizzazione del Servizio dei ricorsi del DFGP e dell'organizzazione della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo (CRA). Vi si rileva soltanto (p. 31) che il principio della legalità potrebbe ostacolare l'introduzione nell'amministrazione pubblica di una maggiore produttività ed efficienza. Inoltre si osserva come cambiamenti processuali orientati all'efficienza siano più facilmente e più speditamente applicabili nell'economia privata, le cui attività sono sprovviste di vincoli analoghi a quelli dell'amministrativa pubblica. Ragion per cui occorre prestare attenzione quando si proceda a confronti fra settore statuale e quello privato. Tuttavia non si può disconoscere che miglioramento e semplificazione degli svolgimenti procedurali, nonché garanzia di un'amministrazione statuale efficiente, fanno parte degli obiettivi essenziali dello Stato di diritto. E' evidente, del resto, che occorre rispettare lo stretto vincolo legale - variabile secondo i settori -, al quale è soggetto l'Amministrazione. E' fuor di dubbio che anche la CRA si attiene, in modo assoluto, a tale principio.

Il rapporto anzidetto riporta unicamente il punto di vista degli autori.

ad l.b.

Per l'assetto della CRA era stata istituita un'organizzazione progettuale' di cui faceva parte anche un consulente della ditta Innotech Consulting AG. L'opuscolo è stato stilato a titolo di rapporto finale nonché resoconto della direzione progettuale. L'importo versato alla ditta per aver collaborato all'elaborazione del rapporto ammonta a 4'500.-- franchi.

ad II.

La CRA intendeva trasferire alle Camere di lingua tedesca, a titolo di prova, 200 fascicoli in lingua francese, pronti per la decisione (cosiddetta "prova 200"). Foglio di copertura e dispositivo avrebbero dovuto essere redatti in francese, fatti e consideranti invece in tedesco. I ricorrenti avrebbero potuto chiedere una traduzione a spese della Confederazione, ove non fosse loro possi bi le p rende re conoscenza del la motivazione . La CRA ha tenuto conto delle considerazioni d'ordine politico-linguistico, (interventi parlamenti dei consiglieri nazionali Leuba e de Dardel) nella misura in cui le decisioni siano notificate in lingua francese - previa traduzione - giusta le istruzioni modificate della prova anzidetta.

Frattanto sono stati analizzati i risultati della prova, che si è conclusa e non sarà protratta.

ad. Il.a.

Riguardo alla "prova 200" sono stati spesi 47'000.-- franchi circa, versati per gli esborsi di traduzione.

ad lI.b.

Mandati di traduzione sono stati affidati a 6 diversi uffici di traduzione:

ad lI.c.

Sono state scelte ed incaricate le agenzie di traduzione che già lavorano o avevano lavorato per l'Amministrazione federale (art. 7 dell'ordinanza sulla traduzione nell'amministrazione generale della Confederazione) e che disponevano, a breve scadenza, della necessaria capacità. Si era quindi rinunciato a pubblicare un bando di concorso. Per quanto riguarda i servizi, la legge federale sugli acquisti pubblici si applica unicamente se il valore stimato della commessa pubblica da appaltare raggiunge il valore soglia (senza IVA) di 263'000 franchi (art. 6 cpv. 1 lett. b).

ad lI.d.

La qualità delle traduzioni non è stata esaminata da un'istanza indipendente. Giusta il concetto di svolgimento della "prova 200", tutte le decisioni tradotte sono tuttavia state sottoposte a un controllo di qualità (riguardo alla traduzione), effettuato all'interno della CRA. All'inizio, la qualità di alcune traduzioni era carente. Le singole inadeguatezze sono state subito eliminate, in modo che successivamente la qualità delle traduzioni ha soddisfatto le esigenze poste.

ad lI.e.

Con la "prova 200" s'intendeva favorire, nel senso di un provvedimento a breve scadenza, la riduzione delle pendenze nelle Camere di lingua francese. A causa dei tempi d'avviamento ai lavoro, considerati lunghi, il reclutamento di personale suppletivo avrebbe impedito di raggiungere l'obiettivo prefissato ed è quindi stata esclusa per inadeguatezza.

ad lI. f.

La "prova 200" è un provvedimento particolare di sgravio, attuato per affrontare una situazione eccezionale. Una ripresa sistematica di tale procedimento da parte dell'Amministrazione federale deve quindi escludersi a priori. Inoltre, come accennato al punto 11, la prova non sarà protratta.

ad Ill. a. e b.

Il Comitato amministrativo della CRA ha esaminato diversi provvedimenti volti ad eliminare l'aggravio delle Camere di lingua francese, dovuto essenzialmente a difficoltà strutturali. In tale contesto ha raccomandato, tra l'altro, alle Camere di lingua francese di far capo a due giudici di lingua tedesca, di volta in volta e nel caso di decisioni per circolazione degli atti. Un decreto cogente sarebbe fallito già a ragione del fatto che la competenza a designare i giudici a latere, partecipanti alla decisione, spetta al presidente della Camera (art. 25 cpv. 5 dell'ordinanza concernente la Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo). Evidentemente, si attende un impiego appropriato del provvedimento raccomandato.

La raccomandazione si fonda d'altronde sulla proposta, formulata in occasione di una seduta del Comitato amministrativo, a cui avevano preso parte tutti i giudici delle Camere di lingua francese e italiana.

ad IV. a.

Il progetto CRA parte dal presupposto di una prestazione giornaliera di un progetto di decisione per segretario giurista. Le esperienze degli ultimi anni hanno mostrato che siffatta prestazione non poteva essere rispettata come valore medio. In generale va rilevato come sia difficile fissare obiettivi assoluti di prestazione, misurabili quantitativamente, considerato che il loro conseguimento dipende, in modo essenziale, dal materiale ricorsuale in questione. Le prestazioni quantitative delle singole Camere e dell'intera Commissione variano secondo il grado di difficoltà dei casi da trattare. In tale contesto rivestono importanza precipua i casi ancora irrisolti, considerato che il loro trattamento causa un rilevante dispendio di tempo. Il numero di questi ultimi è ora costantemente ridotto in modo che, in seguito, i tempi di trattamento dovrebbero nuovamente ridursi per ogni singolo caso. E' impossibile prevedere in modo attendibile se e come tale sviluppo si ripercuoterà sull'anno in corso.

L'obiettivo quantitativo della CRA riguardo alle prestazioni per il 1996 è la riduzione del numero dei ricorsi pendenti, fino al livello del cosiddetto Fonds-de-Roulement (= 3 entrate mensili). Per conseguire tale risultato è indispensabile un aumento della prestazione individuale quantitativa per giorno e segretario giurista. L'obiettivo di 0,75 progetti di decisioni è inteso, in questo caso, come valore di massima che occorre raggiungere per ridurre fino alla quota auspicata la quantità dei casi pendenti. Si tratta concretamente di uno sforzo addizionale per il quale non si può attingere a risorse suppletive, siano esse d'ordine personale o materiale. Tutti i collaboratori devono esaminare il proprio metodo di lavoro, cercando di ottenere un ulteriore guadagno di tempo. Queste esigenze aggiuntive non muteranno tuttavia nulla alla circostanza che la qualità decisionale relativa al caso singolo sia e resti il massimo obiettivo della procedura, vale a dire, una giurisprudenza conforme alla legge e senz'altro attuabile.

ad IV.b.

Le passate esperienze nel settore dell'asilo hanno mostrato l'impossibilità di eseguire, a lunga scadenza, una prognosi attendibile sull'evoluzione delle domande. Tutte le previsioni si basano sulla valutazione della situazione, attuata di volta in volta.

In relazione alla disponibilità strategica di fornire prestazioni ("Strategische Leistungsbereitschaft, SLB), decisa il 17 agosto 1994 dal Consiglio federale e prevista per le autorità federali competenti in materia d'asilo e di rifugiati, l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) prevede, per gli anni 1996 e 1997, 17'000 domande d'asilo circa (persone). Il volume di lavoro della CRA, per lo stesso lasso di tempo, è stimato a 5'500, ricorsi al massimo, concernenti all'incirca 9'000 persone. A partire dalla metà del 1997, il volume di lavoro dovrebbe diminuire per essere nel frattempo stati liquidati i casi pendenti.

ad V.a.

Il progetto di riforma della giustizia prevede l'istituzione di nuove istanze giudiziarie cantonali e federali inferiori o un potenziamento di quelle già esistenti, segnatamente nel settore del diritto amministrativo. Giusta l'articolo 164 capoverso 1 lettera b dei progetto, al Tribunale federale, in avvenire, toccherebbe giudicare soltanto in merito ai ricorsi presentati contro le decisioni di istanze federali inferiori. Diversi settori inerenti il diritto amministrativo federale non sono, oggi, di competenza delle commissioni federali di ricorso. L'articolo 165 capoverso 2 prescrive quindi alla Confederazione di istituire "un'altra(altre) autorità giudiziaria(e) per giudicare i ricorsi contro atti dell'amministrazione federale".

Il progetto di riforma costituzionale, si limita tuttavia ad allestire siffatti principi, lasciando quindi ai legislatore la decisione circa l'organizzazione, la procedura e la competenza delle future autorità giudiziarie. Sarebbero pensabili l'introduzione di altre commissioni di ricorso e l'istituzione di diversi tribunali amministrativi federali generali o di un tribunale amministrativo federale centralizzato. La commissione peritale per la revisione totale della giustizia federale non si è ancora espressa definitivamente a tale proposito. Nel rapporto preliminare del marzo 1995 (pag. 262) essa propugna una soluzione centralizzata, senza però escludere la permanenza di certe commissioni di ricorso speciali, come ad esempio la CRA. Al momento attuale non è quindi possibile fornire indicazioni più precise in merito alla futura struttura della giurisdizione amministrativa federale. Tale constatazione vale a maggior ragione per organizzazione e modalità di funzionamento delle commissioni federali di ricorso, eventualmente ancora attive.

ad V.b.

Il Consiglio federale aspira a migliorare l'adempimento dei compiti da parte dell'Amministrazione federale. Nella più recente scienza amministrativa, si intravede una tendenza unitaria rivolta verso la direzione amministrativa improntata all'efficienza. Sotto la denominazione di "New Public Management" (NPM) sono stati sviluppati modelli, miranti ancora più decisamente a determinare lo scopo dell'attività amministrativa e. quindi, rivolti a tener conto delle esigenze della popolazione, vero cliente dell'amministrazione.

Il Consiglio federale è convinto che il NPM rappresenti, per l'amministrazione, una grande occasione: obbliga a maggior economicità nonché efficienza e avvia, di conseguenza, una modernizzazione delle funzioni statali. Già nel programma di legislatura 1991-1995, il Consiglio federale aveva quindi sollecitato una modernizzazione dell'amministrazione come parte di un'esauriente riforma istituzionale. Anche nelle direttive concernenti la politica governativa e il piano finanziario per il periodo di legislatura 1995-1999, I'esecutivo menziona come importanti obiettivi, la riforma dell'amministrazione e la direzione amministrativa orientata all'efficienza.

E` tuttavia possibile e necessario chiedersi in che misura si possa istituire una relazione fra organizzazione e sfera di competenza della CRA, da un canto e della NPM dall'altro. I limiti risultanti dall'esigenza di legalità e legittimità nei confronti degli obiettivi di carattere economico, sono, riguardo alla loro portata, in modo dissimile, più rilevanti nell'ambito di un tribunale amministrativo speciale, come noto, è il caso della CRA, rispetto a un'azienda amministrativa.

ad Vl.a.

Il 31 luglio 1996, I'effettivo del personale dell'UFR ammontava a 431,55 posti, di cui 318,75 (73,9%) occupati da personale di lingua tedesca; 96 (22,2%) di lingua francese; 15,8 (3,7%) di lingua italiana e 1 (0,2%) da una persona di lingua romancia.

Il numero dei posti occupati nella CRA ammontava, in data 31 luglio 1996, a 139,2 unità: 93,1 posti (67%) erano occupati da personale di lingua tedesca; 40,7 posti (29%) di lingua francese e 5,4 posti (4%) di lingua italiana.

L'effettivo dei posti si suddivide come segue:

- 27,7 posti sono occupati dai membri della commissione, di cui 18,9 (68%) giudici di lingua tedesca; 7,8 (28%) giudici di lingua francese e un posto (4%) è occupato da un giudice italofono.

- 63,2 posti sono a disposizione per i segretari giuristi, di cui 40,2 (64%) posti sono occupati da personale di lingua tedesca; 21,0 (33%) di lingua francese e 2 (3%) di lingua italiana.

I restanti 48,3 posti concernono altri impiegati: 34,0 posti (70%) sono occupati da personale di lingua tedesca, 11,9 (25%) da personale di lingua francese e 2,4 (5%) da personale di lingua italiana.

ad Vl.b.

Nella risposta, del 28 febbraio 1996, all'interpellanza De Dardel (95.3582 t Rispetto delle lingue ufficiali minoritarie nella procedura d'asilo), il Consiglio federale aveva rilevato che l'applicazione dell'articolo 37 PA da parte dell'UFR avviene nel rispetto della legge e conformemente alla giurisprudenza del Tribunale federale. L'UFR potrebbe quindi trattare in lingua tedesca o italiana - senza violare così l'articolo 37 PA -, ricorsi redatti in lingua francese da ricorrenti domiciliati nella Svizzera romanda o nella regione di lingua francese di un Cantone bilingue, sempreché i destinatari della decisione comprendano la lingua procedurale scelta.

ad Vl.c.

L'articolo 24 dell'ordinanza concernente la Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo stabilisce la regola secondo la quale la procedura va svolta nella lingua ufficiale in cui è redatto il ricorso. La prassi della CRA è retta dalla disposizione anzidetta. La deroga a tale norma è consentita, quando la decisione, impugnata con ricorso, sia invero presentata in lingua francese o italiana, mentre il ricorrente è assegnato a un Cantone di lingua tedesca. Non s'intende tuttavia trasmettere alle Camere di lingua tedesca ricorsi e relative decisioni, redatti entrambi in lingua francese.

Risposta del Consiglio federale.