Wortlaut

Les États parties à la Convention de Vienne sur le droit des traités se sont engagés à donner au droit international la primauté sur le droit national et à l'exécuter de bonne foi. La manière de le concrétiser au plan national est laissée au libre choix de chacun de ces États.

La Suisse suit le principe du monisme, selon lequel le droit international et le droit national forment une entité. D'autres États, appliquant le principe du dualisme, en font deux régimes juridiques séparés.

Or, il est arrivé que l'application directe de normes internationales ait des conséquences inattendues, suscitant des discussions et des incertitudes concernant des réserves lors de la conclusion de traités. De plus, ces normes échappent pour le moment au référendum en matière de traités internationaux. Il est donc indispensable de réexaminer le principe du monisme.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Quelles conséquences le passage au dualisme aurait-il pour la Suisse ?

2. Sous quelle forme devrait-on opérer ce changement ? Quels seraient les actes législatifs à modifier ?

3. Selon quels critères les tribunaux suisses appliquent-ils directement le droit international ? Peut-on faire une synthèse de la pratique actuelle ?

4. Quelles seraient les conséquences d'un passage au dualisme sur les négociations à venir portant sur des traités ?

5. Le changement pourrait-il avoir un effet rétroactif, ou ne resterait-il plus, si l'on souhaite apporter un correctif, qu'à dénoncer le traité ?

Stellungnahme des Bundesrates

Dès les débuts de l'État fédéral, notre ordre juridique s'est fondé sur une conception moniste. Selon la doctrine, ce principe fait partie du droit constitutionnel non écrit (D. Thürer, Constitution fédérale et droit international, in : Commentaire de la Constitution fédéral, n. 9). Dans un système moniste, le droit nationale et le droit international constituent un ordre juridique unique. Les normes de droit international déploient leurs effets dans l'ordre juridique interne, sans qu'il soit nécessaire de les introduire dans le droit national par un acte spécial de transformation. Dans le cas du droit international coutumier, notamment du droit international impératif et des principes généraux du droit, cette validité directe en droit interne va de soi. Un traité international, en tant que principale source du droit international, fait partie intégrante de notre ordre juridique dès son entrée en vigueur pour la Suisse. À partir de ce moment et aussi longtemps que les normes internationales sont en vigueur pour la Suisse, tous les organes de l'État doivent le respecter et l'appliquer (voir par ex. Message EEE, FF 1992 IV 82 ; publication commune de l'Office fédéral de la justice et de la Direction du droit international public sur les rapports entre le droit international et le droit interne au sein de l'ordre juridique suisse, JAAC 1898, N. 54, p. 446). Le Tribunal fédéral considère également depuis toujours que l'ordre juridique suisse es moniste (voir par ex. ATF 7 782 et, plus récemment, ATF 122 II 237, 120 lb 366). Le monisme, en tant que fondement des rapports entre le droit international et le droit interne, n'a jamais été contesté par la doctrine dominante (voir D. Thürer, n. 9). Il convient aussi de relever que, selon une pratique éprouvée du Conseil fédéral, les traités internationaux ne sont, en règle générale, conclus qu'après l'adaptation de la législation suisse.

La plupart des pays en Europe et dans le monde, y compris les États-Unis, ont un ordre juridique fondé sur le système moniste, alors que le Royaume-Uni et es États scandinaves, notamment, connaissent le système dualiste (D. Schindler, Die Schweiz und das Völkerrecht, in : Neues Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik, Bern/Stuttgart/Wien 1992, p. 111). Selon la conception dualiste, le droit international et le droit interne représentent deux ordres juridiques distincts. Ainsi, l'introduction d'une règle internationale dans l'ordre juridique interne exige un acte spécial (théorie de la transformation). La transformation de la règle internationale en droit interne a pour effet de mettre la règle au rang d'une loi. Cependant, en raison du développement croissant des relations internationales, les normes de droit international sont de plus en plus nombreuses, ce qui entraîne, même dans les pays à tradition dualiste, une application moins stricte de l'obligation de transformation. Les pays scandinaves, par exemples, ont intégré récemment la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) dans leur droit national. Cette intégration permet ainsi aux juridictions nationales compétentes d'appliquer et d'interpréter la CEDH, avant que le particulier ne puisse saisir les organes internationaux. Ce système permet ainsi de répondre aux exigences découlant du principe de la subsidiarité du contrôle international. Ainsi, concernant la CEDH, les pays scandinaves sont monistes.

L'Allemagne connaît un système de transformation particulier selon lequel l'applicabilité sur le plan interne d'un traité international dépend d'une loi d'approbation. Cette loi d'approbation a une double fonction : d'une part elle donne la compétence au pouvoir exécutif de conclure le traité et, d'autre part, elle confère au contenu du traité sa validité sur le plan interne. Dès son entrée en vigueur le traité est applicable sur le plan interne et, pour autant qu'il soit directement applicable (self-executing), le particulier peut se prévaloir directement du texte du traité. Cette conception est, en fait, très proche du monisme.

Il convient de répondre de la manière suivante aux questions posées :

Question 1

Adopter un véritable système dualiste signifierait que les traités internationaux contenant des règles générales et abstraites devraient en principe être transposés en droit interne selon la procédure législative ordinaire qui s'en trouverait ainsi considérablement alourdie. On ne pourrait par ailleurs pas exclure le risque de voir apparaître des contradictions involontaires entre la loi de transposition et le traité international, ce qui pourrait entraîner la responsabilité internationale de la Suisse. La procédure d'approbation telle qu'elle existe en Allemagne pourrait théoriquement constituer une solution intermédiaire. Selon ce système, la loi d'approbation conférerait à un traité international sa validité sur le plan interne. Le particulier pourrait, pour autant que le traité soit directement applicable (self-executing), se prévaloir directement du texte du traité, ce qui équivaudrait à une situation comparable à celle prévalant actuellement dans un ordre juridique moniste. Si l'on voulait introduire un tel système en Suisse, la grande différence par rapport au système allemand serait que toutes les lois fédérales sont soumises au référendum facultatif, ce qui n'est pas le cas de tous les traités internationaux en vertu de l'article 89, alinéas 3 à 5, de la constitution fédérale. La reprise de ce système aurait ainsi pour effet que tous les traités internationaux approuvés par l'Assemblée fédérale devraient être soumis au référendum.

Question 2

Dès les débuts de l'État fédéral, notre ordre juridique s'est fondé sur une conception moniste. Par conséquent, les normes de droit international, dès leur entrée en vigueur pour la Suisse, font partie intégrante de notre ordre juridique et lient tous les organes de l'État. Si elles sont dotées d'un effet direct (self-executing), les particuliers peuvent s'en prévaloir. Comme la conception moniste de l'ordre juridique suisse fait partie du droit constitutionnel matériel, il serait indiqué de donner une base constitutionnelle à un changement de système. De plus, il faudrait examiner dans quelle mesure ce changement entraînerait une modification des articles 113 1er alinéa, chiffre 3, 113 3e alinéa, et 114bis 3e alinéa, de la constitution fédérale. La première de ces dispositions prévoit un droit de recours pour les particuliers en cas de violation de traités alors que les deux autres obligent le Tribunal fédéral à appliquer les traités approuvés par l'Assemble fédérale (voir D. Schindler, p. 111).

Question 3

Selon les conceptions concordantes du Tribunal fédéral et du Conseil fédéral, les dispositions directement applicables d'un traité international (self-executing) sont celles qui peuvent être considérées dans leur contexte et à la lumière tant de l'objet que du but du traité, comme inconditionnelles et suffisamment précises pour produire un effet direct et s'appliquer comme telles à un cas d'espèce et constituer le fondement d'une décision concrète. La précision requise fait défaut avant tout aux dispositions de caractère programmatoire. Elle fait également défaut aux dispositions qui laissent une grande marge de manoeuvre à l'État partie, qui ne s'adressent donc pas aux autorités administratives et judiciaires, mais au législateur (voir ATF 112 lb 184, 106 lb 187, FF 1995 IV 893). Les traités internationaux qui ne sont pas directement applicables, parce qu'ils manquent de précision ou excluent l'application directe, doivent être concrétisés par des actes législatifs ou réglementaires.

Question 4

Les conséquences d'un passage du monisme au dualisme sur nos futures négociations internationales sont difficiles à évaluer. Chaque État peut définir librement les modalités des rapports, au de son ordre juridique, entre le droit international et le droit interne. Un passage du monisme au dualisme pourrait cependant donner l'impression que la Suisse se réserverait la possibilité de ne pas respecter, sur le plan interne, les obligations découlant du droit international. Un tel changement de système serait probablement mal perçu par nos partenaires internationaux et cela d'autant plus que l'on constate de façon générale, notamment dans les États scandinaves, une tendance à se rapprocher au contraire du monisme. D'autre part, les petits États comme la Suisse ont tout intérêt à ne laisser apparaître aucun doute quant à leur volonté de respecter leurs obligations internationales. En effet, le droit international est le meilleur garant de la protection de leurs intérêts face à leurs partenaires politiquement et économiquement plus puissants.

Question 5

En principe, le passage au système dualiste ne déploierait ses effets que pour les traités que la Suisse concluerait par la suite. Deux conceptions juridiques sur les rapports entre le droit international et le droit interne coexisteraient : une conception moniste jusqu'au changement de système, une conception dualiste par la suite. Dans ce cas, il resterait encore à régler la question du sort des traités existants. Les traités internationaux ratifiés avant le changement de système pourraient-ils toujours être considérés comme du droit national, même sans acte de transformation, ou devraient-ils ultérieurement faire l'objet d'un acte législatif pour être introduits en droit interne ? La première solution ne semble guère indiquée tant pour des raisons pratiques que pour des raisons inhérentes à la sécurité du droit. La transposition ultérieure en droit interne du droit conventionnel existant, entraînerait, quant à elle, une charge considérable pour le législateur (voir question 1). De plus, les obligations découlant de droit international ne seraient pas touchées étant donné qu'elles sont obligatoires pour la Suisse (pacta sunt servanda) et ne peuvent être abrogées que par une dénonciation du traité, dans les cas où celle-ci est possible.

Réponse du Conseil fédéral.