Wortlaut

Les chefs des polices cantonales des étrangers ont lancé un cri d'alarme à la suite des graves difficultés qu'ils rencontrent pour appliquer la loi sur l'asile et en raison de la situation intenable qui prévaut dans ce secteur. Le nombre des demandeurs s'est considérablement accru, tout comme celui des autres personnes qui séjournent dans notre pays à ce titre. Dans ces conditions, je demande au Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. Quelles mesures envisage-t-il de prendre pour stopper rapidement la crise que traversent les responsables de la mise en oeuvre de la loi sur l'asile et pour réduire l'attrait que notre pays exerce sur les immigrants illégaux qui abusent du droit d'asile ?

2. Est-il prêt, compte tenu de la gravité de la situation, à soumettre aux Chambres un arrêté fédéral urgent qui mettra le holà à l'immigration illégale ? Envisage-t-il notamment de leur proposer d'ordonner à l'administration de ne plus entrer en matière sur les demandes d'asile qui auront été déposées par des étrangers entrés illégalement et de les renvoyer, tout en respectant l'interdiction du non-refoulement ?

3. Quelles mesures supplémentaires envisage-t-il de prendre sur place (renforcement du corps des gardes-frontière, appel à l'armée pour les aider), et notamment à la frontière sud, où l'on assiste à un accroissement spectaculaire du nombre des cas de franchissement illégal de la frontière ?

4. Par quels moyens entend-il contraindre les pays qui ne respectent les engagements internationaux à reprendre leurs ressortissants entrés illégalement en Suisse ?

5. Combien la politique d'asile a-t-elle coûté en 1996 à la Confédération, aux cantons et aux communes ?

6. Les plus de 20 000 réfugiés bosniaques que la Suisse a accueillis temporairement en raison de la guerre et qui sont toujours là peuvent, s'ils rentrent volontairement chez eux, bénéficier directement ou indirectement d'une aide financière atteignant au total 9000 francs par personne (4000 francs au titre de l'aide au retour, 1000 francs de frais de voyage et 4000 francs qui sont versés au titre de la reconstruction du pays).

Quand le Conseil fédéral réduira-t-il cette somme excessive voire cessera-t-il de la payer (9000 francs, c'est le prix, en Bosnie, d'une villa !). Quel calendrier et quel plan a-t-il établis pour rapatrier, de gré ou de force, lesdits réfugiés bosniaques ? À combien s'élève le nombre de ceux qui ont quitté notre pays depuis le début de l'opération ? Combien sont revenus ?

Begründung

La Confédération et les cantons doivent faire face actuellement à de graves difficultés dans l'application de la loi sur l'asile. Or, le Conseil fédéral et les autres autorités ont combattu l'initiative populaire "contre l'immigration illégale" sur laquelle le peuple s'est prononcé le 01.12.1996, alléguant qu'ils avaient la situation bien en main. Ce qui n'est, apparemment pas le cas. En effet, alors que le nombre des demandeurs d'asile a remarquablement régressé ces dernières années dans presque tous les pays d'Europe occidentale, lesquels ont renforcé leur législation en la matière, il s'est sensiblement accru chez nous.

Par rapport à 1995, il a en effet progressé en 1996 de 5,8 % pour se fixer à 18 001, dont 84%

sont entrés illégalement. À la fin du mois de décembre 1996, 130 879 personnes séjournaient ou résidaient en Suisse au titre de la loi sur l'asile, soit 5 431 ou 4, % de plus que l'année d'avant. Leur nombre a augmenté régulièrement chaque année ; il est passé de 78 433 en 1989 à - je l'ai dit - 130 879 à la fin de 1996, ce qui représente une progression de 67 %.

Le nombre des recours interjetés a lui aussi massivement augmenté. 5 295 recours et 373 demandes de révision ont été déposés en 1996, soit 39,8 % de cas de plus qu'en 1995. Le taux de contestation des décisions négatives est ainsi passé de 38,1 à 46,5 %.

1801 nouvelles demandes d'asile ont été déposées au mois de janvier de cette année, soit 416 ou 30 % de plus qu'en janvier 1996. D'après l'Office fédéral des réfugiés, environ 85 % des demandeurs ont pénétré illégalement en Suisse.

Toujours en janvier 1997, les gardes-frontière ont arrêté 321 personnes qui tentaient d'entrer en Suisse en fraude (contre 264 en janvier 1996). 210 d'entre elles (113 en 1996) l'ont été au Tessin. C'est du reste surtout à la frontière sud du pays que le nombre d'entrées illégales a massivement augmenté.

Que faire des demandeurs qui ont été déboutés ? Les chefs des polices cantonales des étrangers parlent d'une grave crise et d'une situation insupportable puisqu'ils ne peuvent souvent plus exécuter les décisions de renvoi entrées en force, certaines ambassades refusant de reconnaître les papiers d'identité pourtant parfaitement en ordre de leurs ressortissants. L'exécution des renvois échoue donc devant la résistance des pays dont sont originaires les ex-demandeurs. C'est le cas de la République fédérale de Yougoslavie (qui n'a pas encore signé l'accord de réadmission récemment approuvé par le Conseil fédéral), mais aussi du Sri Lanka, du Pakistan, de l'Afghanistan, de la Chine, du Vietnam, des pays du Maghreb ou d'Afrique noire.

La situation est, à n'en pas douter, alarmante : plus de 10 000 renvois ont été prononcés en 1996. Seules 2 505 personnes ont, à ce titre, quitté notre pays comme elles étaient invitées à le faire. 990 ont été rapatriées de force. Autant dire que 65 % des renvois n'ont pas été exécutés !

Les autorités des cantons se plaignent de plus en plus du manque de soutien de la Confédération ou des capacités insuffisantes dont disposent les services fédéraux chargés du problème ; elles critiquent notamment l'attitude du département du conseiller fédéral Cotti, pour qui ces problèmes n'existent apparemment pas.

Ne nous attendons pas à ce que la révision totale et imminente de la loi sur l'asile améliore la situation. Bien au contraire : à voir la manière dont la commission des institutions politiques a traité le projet, il faut s'attendre à ce que le droit sur l'asile perde une nouvelle fois de sa substance, car le mot d'ordre semble être le suivant : laissons entrer le plus possible de gens sous couvert de l'asile et gardons-les.

Or, l'insatisfaction est grande dans le peuple. Le Conseil fédéral doit agir vite et bien.

Stellungnahme des Bundesrates

Ad question 1

Le Conseil fédéral est conscient du fait qu'un grand nombre des requérants d'asile entre illégalement en Suisse. Cependant, cette situation est inévitable, étant donné qu'il n'est pas possible de contrôler toutes les entrées de manière infaillible et de fermer hermétiquement les frontières. Ces entrées illégales ne peuvent, selon le droit sur l'asile, être sanctionnées par un refoulement immédiat : en effet, il convient, conformément à des dispositions contraignantes de droit international public, de s'assurer tout d'abord que la personne concernées, qu'elle soit entrée légalement ou illégalement, ne risque pas, une fois rapatriée, d'être exposée à des persécutions politiques, à la torture ou à un traitement inhumain.

Dans le cadre de la coordination européenne, un vaste réseau d'accords sur la réadmission se met toutefois en place, qui doit permettre de reconduire les clandestins dans l'État qu'ils ont quitté pour se rendre en Suisse. De plus, la Suisse va s'appliquer à adhérer à un accord parallèle à l'accord de Dublin, visant à empêcher que des étrangers ne déposent successivement des demandes d'asile dans plusieurs États. Ceux qui n'obtempéreront pas pourront être renvoyés dans l'État où ils séjournaient précédemment. Ces mesures devraient, à l'avenir, contribuer, dans de nombreux cas, à ce que des personnes entrées illégalement quittent la Suisse.

Les négociations entre la Suisse et la Yougoslavie en vue d'un accord sur la réadmission ont abouti, le 24 janvier 1997, au paraphe de ce dernier. L'approbation, le 3 mars 1997, de l'issue des négociations par le Conseil fédéral et la signature de l'accord prévue pour le mois de mai de cette année permettent de débloquer la situation en matière d'exécution des renvois, ouvrant désormais la voie au rapatriement des ressortissants yougoslaves tenus de partir.

Toutes les expériences faites jusqu'ici, aussi bien en Suisse que dans les autres pays européens, montrent que l'attrait d'un pays de destination réside pour les requérants d'asile dans la perspective d'y résider longtemps en bénéficiant de tous les avantages matériels qui découlent de cette situation. Lorsqu'on compare les chiffres des dernières années relatifs aux demandes d'asile, on s'aperçoit que les autorités suisses chargées de l'asile sont déjà parvenues, notamment par le biais de l'arrêté fédéral urgent du mois de juin 1990 sur la procédure d'asile et des modifications des ordonnances sur l'asile, à réduire l'attrait de la Suisse aux yeux des personnes qui s'y rendaient pour des raisons essentiellement économiques.

Ad question 2

Le peuple suisse et les États ont, le 1er décembre 1996, clairement rejeté l'initiative populaire "contre l'immigration clandestine", lancée par l'Union démocratique du centre. Cette initiative exigeait, entre autres, de ne plus entrer en matière sur les demandes d'asile présentées par des clandestins afin de réduire l'attrait de la procédure d'asile aux yeux des personnes en quête de travail et des étrangers tentés d'entrer illégalement en Suisse. Par son "Non", le souverain a exprimé sans ambages son avis, selon lequel des mesures telles que celles prônées dans l'initiative, puis maintenant par l'auteur de l'interpellation ne permettent pas de venir à bout des difficultés. Le résultat de la votation révèle également que le peuple a pris conscience du fait que la Confédération a, ces dernières années, mené une politique d'accueil humaine à l'endroit des personnes réellement menacées, tout en s'efforçant, sur le plan législatif comme dans la pratique, à remédier aux abus commis dans le domaine de l'asile. Aussi le Conseil fédéral n'est-il pas prêt à soumettre au Parlement un projet d'arrêté fédéral urgent qui réponde aux attentes de l'auteur de l'interpellation.

Ad question 3

Conscient des priorités, le Conseil fédéral est prêt à adapter les effectifs du corps des gardes-frontière. Cependant, le personnel supplémentaire devant d'abord être formé et l'objectif visé ne pouvant donc pas être rapidement atteint, il envisage, à titre de mesure immédiate, de renforcer ponctuellement ces effectifs en faisant appel à des membres du corps des gardes-fortifications, lesquels se chargeraient de tâches de surveillance et d'observation.

Le recours éventuel à des contingents de l'armée doit constamment satisfaire à deux principes : être politiquement acceptable et rester subsidiaire. L'armée ne doit intervenir que lorsque toutes les autres possibilités au niveau politique, et en particulier au niveau de la politique d'asile, sont épuisées ou lorsque de véritables flux de réfugiés sont constatés à la frontière. Tel n'est toujours pas le cas aujourd'hui, d'autant que les chiffres actuels sont loin d'égaler ceux des années 1991 et 1993, durant lesquelles on a pourtant renoncé à renforcer le corps des gardes-frontière en faisant appel à des formations de l'armée.

Le corps des gardes-frontière a été provisoirement renforcé au Tessin, en raison des événements qui se sont produits en Albanie et de leurs répercussions en Italie et à la frontière suisse, par du personnel du Nord et de l'Ouest de la Suisse. Cette solution, qui ne dispose que de moyens limités et qui n'est possible que pour une période déterminée, entraîne un affaiblissement des dispositifs de contrôle dans les autres parties du pays.

Ad question 4

Il n'existe, sur le plan international, aucun véritable moyen de pression à l'encontre des États qui se refusent pas à reprendre leurs propres ressortissants. Seules des sanctions peuvent être prises. Comme le Conseil fédéral l'a déjà expliqué en acceptant le postulat Baumann (96.3520), tout gouvernement étranger engagé dans des entretiens avec la Suisse se voit systématiquement souligner son obligation de reprendre ses propres ressortissants. En outre, on examine toujours dans quelle mesure associer la reprise des requérants d'asile renvoyés au mandat donné à nos négociateurs. Enfin, il est possible de geler les moyens financiers octroyés aux États dans le cadre du développement et de la collaboration aux niveaux multilatéral et bilatéral, lorsque ces pays ne se montrent pas coopératifs.

Ad question 5

Comme le Conseil fédéral l'a déjà exposé en répondant à la question ordinaire Dettling (96.1061), les autorités fédérales chargées du domaine de l'0asile ne relèvent que les frais qui incombent directement à la Confédération. En 1996, les dépenses nettes de l'ODR se sont montées à environ 907 millions de francs, dont 663 millions ont été versés aux cantons et 168 millions aux oeuvres d'entraide. Les 76 million de francs restants représentent des frais d'exploitation, administratifs et généraux. Or ces subventions fédérales, et tout particulièrement les contributions aux frais administratifs et généraux, ne couvrent pas la totalité des dépenses effectives occasionnées dans les cantons.

Saisir les coûts engendrés en Suisse dans le domaine de l'asile serait extrêmement laborieux et complexe. Aux niveaux des cantons et des communes, les organes les plus divers, tels que la police, l'école ou les oeuvres sociales, accomplissent des tâches, fournissent des prestations et mettent des infrastructures à disposition, et ce, à l'intention de toutes les personnes vivant en Suisse, indépendamment de l'existence d'un domaine de l'asile et sans distinction entre les différentes catégories de personnes. Aussi ces organes se trouvent-ils dans l'impossibilité de produire des données précises sur la part des coûts qui relèvent exclusivement du domaine de l'asile.

Ad question 6

Le 29 janvier 1997, le Conseil fédéral a confirmé ses décisions du 3 avril et du 26 juin 1996 sur le retour des ressortissants bosniaques en recommandant aux cantons de fixer le délai de départ des personnes seules et des couples sans enfants pour la fin du mois d'avril 1997 et celui des couples avec enfants pour la fin du mois d'avril 1998. Il a également pris la décision de poursuivre le programme, mis en oeuvre en commun en 1996 par l'Office fédéral des réfugiés (ODR) et la Direction pour le développement et la collaboration (DDC), en vue d'encourager le retour comprend un aide financière à la réintégration d'un montant de 4'000 francs par adulte et de 2'000 francs par enfant, ainsi qu'une somme unique destinée à couvrir les besoins élémentaires d'un montant de 1'000 francs par famille. Un montant de 9'000 francs, par exemple, permet, en Bosnie, de restaurer plus ou moins un appartement ou une maison fortement endommagés, mais, contrairement à ce qu'affirme l'auteur de l'interpellation, ne suffis en aucun cas pour construire une villa. Outre le versement de ces aides financières individuelles, la DDC investit dans des projets visant à contribuer aux structures locales.

Peuvent profiter du programme les Bosniaques qui quittent volontairement la Suisse avant l'expiration de délai de départ qui leur est imparti. Une fois le délai arrivé à échéance, ils peuvent bénéficier, durant une période transitoire de quatre mois, d'une aide réduite de deux tiers. Ainsi, les personnes seules et les couples sans enfants qui partiront avant le 30 avril 1997 recevront l'aide dans son intégralité. Ceux qui partiront seulement après le 30 avril, mais avant le 31 août 1997 n'auront plus droit qu'à un tiers du montant prévu à l'origine, à condition encore qu'ils rentrent chez eux de leur plein gré. Si la personne tenue de partir ne se montre pas coopérative avec les autorités et qu'elle n'a pas l'intention de quitter le pays volontairement, son renvoi sera exécuté, selon les dispositions légales, par le canton. Là, aucune aide financière individuelle ne lui sera remise. Par ailleurs, les autorités bosniaques sont, en ce qui concerne le retour organisé, soutenues dans la mesure du possible, des structures d'accueil sont mises à la disposition des rapatriés car en collaboration avec la DDC.

Entre le début du mois d'avril 1996 et le milieu du mois d'avril 1997, quelque 4'000 départs ont été enregistrés. Dans le même intervalle, 875 personnes environ sont arrivées.

Réponse du Conseil fédéral.