Wortlaut

La version révisée de la loi sur l'assurance-chômage étant entrée en vigueur dans son intégralité le 1er janvier 1997, il m'intéresserait de savoir quels effets a eu cette révision. Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Si l'on extrapole les résultats intermédiaires à toute l'année 1997, à quel montant s'établissent les dépenses et les recettes (selon le modèle comptable normal et en comparaison avec l'année précédente)? Quel montant atteindra, à la fin de 1997, le prêt que la Confédération et les cantons doivent financer au titre de la couverture du déficit ?

2. Lors des délibérations qui ont eu lieu en 1994 au sujet de la loi, on avait indiqué que les offices régionaux de placement (ORP) coûteraient 165 millions de francs par an. Quelle dépense estime-t-on qu'ils représenteront en 1997 ?

On avait parlé, à l'époque également, d'une dépense annuelle de 546 millions de francs par an pour les programmes d'occupation et l'ensemble des cours. Quel montant estime-t-on qu'ils représenteront en 1997 ?

3. Est-il exact que l'article 27 n'est pas appliqué ? Quelle conséquence financière a la suppression de l'obligation de suivre un cours après 150 jours ? Lors des délibérations du Parlement, on avait dit que l'on pourrait économiser 945 millions de francs.

4. Quelles mesures le Conseil fédéral envisage-t-il de prendre si la progression des coûts ne correspond pas aux estimations faites à l'époque ?

5. Si un écart sensible apparaît entre la progression constatée et les estimations fournies lors des débats parlementaires, on devrait agir en conséquence. Le Conseil fédéral est-il prêt à examiner la mise en place de garde-fous ?

Begründung

Les chiffres du chômage révèlent hélas une évolution différente de celle que l'on prévoyait en 1994. Or, l'ampleur de la progression du chômage par rapport à 1994 (moyenne annuelle : 171 000) ne justifie pas un écart aussi important dans les dépenses. Il est donc urgent d'agir.

Stellungnahme des Bundesrates

Question 1

Comptes de l'exercice 1997 (estimation sur la base des résultats intermédiaires)

Dépenses :7,8 milliards de francs

Recettes globales :5,7 milliards de francs

Déficit de l'exercice :2,1 milliards de francs

Annexe : estimation du 3 octobre 1997 pour l'exercice 1997

La Confédération et les cantons verseront 4 milliards de francs (2 mia. chacun) à titre de prêts à l'assurance-chômage. Une somme de 1,9 milliard correspondant au point de cotisation supplémentaire devant être remboursée parallèlement à la Confédération et aux cantons (950 mio. de part et d'autre), l'endettement net du fonds de l'assurance-chômage s'élèvera à 2,1 milliards de francs. La dette cumulée atteindra dès lors quelque 8,3 milliards de francs fin 1997.

Question 2

Les ORP

Une somme de 300 millions de francs a été portée au budget 1997 du fonds de l'assurance-chômage pour les offices régionaux de placement (ORP) et les services de logistique des mesures relatives au marché du travail (LMMT). Si l'on considère les résultats semestriels, on peut s'attendre à ce que les dépenses afférentes à ces mesures n'excèdent pas le cadre des prévisions budgétaires.

Les chiffres remis aux commissions parlementaires au cours de la session d'été 1995 à propos des dépenses prévues pour les ORP avaient été calculés en fonction d'un nombre de 115'000 chômeurs et s'élevaient à 130 millions de francs. À l'époque, l'effectif du personnel nécessaire avait été estimé à quelque 1'100 personnes. Vu le nombre de chômeurs nettement supérieur aux pronostics et en regard de la quantité et de la diversité des tâches devant être assumées par les ORP, une augmentation de l'effectif (sur la base des expériences acquises lors de la phase de mise en place) est devenue indispensable. D'où un accroissement des coûts. Fin septembre 1997, les ORP comptaient environ 2'500 collaborateurs et collaboratrices.

Les mesures relatives au marché du travail

Lors des débats parlementaires en 1994, les coûts des mesures relatives au marché du travail avaient été estimés à 300 millions de francs (sans les salaires). En fait, ces mesures reviennent plus cher que prévu au fonds de l'assurance-chômage. Budgétisées initialement à 440 millions pour 1997, les dépenses pour ce type de mesures atteindront vraisemblablement 550 millions de francs si l'on se fonde sur les résultats du premier semestre. Ces chiffres englobent les frais de projets.

En matière de programmes d'occupation, les assurés touchent un salaire au lieu d'une indemnité journalière. La somme versée pour ces salaires en 1997 sera de l'ordre de 520 millions de francs. Les salaires ne sont pas considérés comme faisant partie intégrante des coûts de cette mesure, qui comprennent en revanche les frais de projets (infrastructure, salaires des animateurs, etc.)

Avec le recul, il faut admettre que les coûts des mesures relatives au marché du travail ont été sous-estimés en 1994. On prévoyait à l'époque un nombre sensiblement supérieur de stages. Or cet instrument, qui est le moins coûteux, ne compte aujourd'hui que 2'000 places (administration et entreprises privées). Par contre, on enregistre un nombre plus élevé de programmes d'occupation et de cours (instrument plus onéreux). Ce genre de prestations correspond toutefois bel et bien à la volonté du législateur.

L'augmentation des coûts est également due au fait que 25'000 places annuelles avaient été prévues en 1994, alors que 30'000 seront vraisemblablement réalisées cette année grâce à de meilleures structures (ORP, LMMT).

Question 3

L'article 27 LACI est appliqué. Après avoir épuisé son droit aux indemnités journalières dont le nombre est fixé en fonction de son âge, tout assuré a droit à des indemnités journalières dites spécifiques s'il participe à une mesure relative au marché du travail.

L'obligation de fournir une contrepartie après avoir touché respectivement 150, 250 ou 400 indemnités journalières n'a (encore) que trop peu porté ses fruits. Lorsqu'aucune mesure ne peut être assignée à un assuré (parce que ces mesures sont insuffisantes en période de chômage aussi élevé), celui-ci a droit, à titre de remplacement, à des indemnités journalières spécifiques. Il lui est dès lors possible de toucher un nombre maximum de 520 indemnités journalières, même s'il ne participe pas à une mesure relative au marché du travail. Cette prolongation de la durée maximale d'indemnisation entraîne une augmentation disproportionnée de la somme versée au titre des indemnités journalières pour l'année 1997 (elle excède de 670 millions de francs l'augmentation normale qu'aurait engendrée l'accroissement du chômage).

Grâce aux nouvelles structures (ORP, LMMT), qui sont en phase de réalisation, un nombre supérieur de mesures pourra être proposé à l'avenir. Cela permettra de mieux déceler si un chômeur a vraiment l'intention de participer activement à sa réinsertion.

Lorsque les ORP seront aptes à assumer pleinement leur mission et que les mesures relatives au marché du travail pourront déployer tous leurs effets, les répercussions sur la somme des indemnités journalières seront positives.

Questions 4 et 5

Le Conseil fédéral n'a pas l'intention de remettre en question l'entière philosophie de la nouvelle loi à cause de la précarité de la situation financière de l'assurance-chômage. Il faut rappeler à ce propos que la seconde étape de la révision n'est entrée en vigueur qu'au début de l'année et que les nouveaux instruments de réinsertion des chômeurs n'ont pas encore pu déployer entièrement leurs effets.

Le Conseil fédéral entend d'abord attendre les résultats de ces nouvelles mesures et analyser leur impact. La LACI est un instrument complexe résultant d'un compromis entre les partenaires sociaux, dont les éléments interactifs ne peuvent être sans autres supprimés ou modifiés séparément.

L'évolution observée aujourd'hui dans l'assurance-chômage est toutefois bien différente des prévisions sur lesquelles se sont fondés les débats législatifs. Face au nombre élevé de chômeurs, au nouveau régime d'indemnités journalières lié à une prolongation parfois importante de la durée d'indemnisation (jusqu'à 520 jours au plus) et au fait que les ORP et les LMMT ne déploient pas encore toute leur efficacité, les coûts de l'assurance-chômage ont augmenté.

Le Conseil fédéral examine des mesures d'économies et des possibilités de recettes supplémentaires dans le domaine de l'assurance-chômage tant dans le cadre du programme d'économies prévu pour 1998, que sous l'aspect global des assurances sociales.

Réponse du Conseil fédéral.