Zusammenfassung

Message du 1er juillet 1998 concernant les lois fédérales sur la surveillance de la correspondance postale et des télécommunications et sur l'investigation secrète

Ausgangslage

Les deux lois proposées dans ce message ont été réclamées par plusieurs parlementaires, notamment après la publication en 1992 par un groupe de travail de la Commission de gestion du Conseil national du rapport "La surveillance téléphonique de la Confédération". Elles créent en outre une réglementation uniforme pour la Confédération et les cantons lorsque la Confédération a constitutionnellement la compétence d'édicter une telle réglementation. Cela touche l'ensemble du domaine de la surveillance de la correspondance postale et des télécommunications (fondé sur l'art. 36, ler al., Cst.) et l'investigation secrète pour lutter contre le trafic de stupéfiants (fondée sur l'art. 69bis Cst.). Par contre, la mise en oeuvre de moyens techniques de surveillance et l'investigation secrète relative à des délits dont la poursuite incombe aux cantons ne tombent pas sous le champ d'application de ces lois. Les deux projets de lois sont réunis en un message unique car il serait judicieux que des conditions et des garanties de procédure similaires s'appliquent à des mesures secrètes d'investigation aux effets comparables.

L'investigation secrète est un instrument de la police dont les autorités de poursuite pénale disposent lors de procédures difficiles. Elle sert principalement à élucider des transactions illégales bilatérales dans lesquelles un agent infiltré entre en relation avec l'auteur de l'infraction en se faisant passer pour un client intéressé. Une telle intervention est principalement réservée à des fonctionnaires de police spécialement formés. Exceptionnellement, d'autres personnes peuvent également entrer en ligne de compte. Le projet distingue une première phase, où l'agent est désigné pour accomplir une telle mission et s'y prépare, d'une seconde phase, où il intervient dans une procédure pénale concrète. Munis de l'autorisation d'un juge, les agents infiltrés peuvent être dotés d'une identité d'emprunt et recevoir une protection appropriée lorsqu'au cours de la procédure pénale ils doivent être confrontés à l'inculpé en tant que témoins. Ils ne doivent aborder la personne visée par l'enquête que pour l'amener à concrétiser l'acte qu'elle a décidé de commettre. Ils ne doivent par contre pas la pousser à commettre d'autres délits ou des délits plus graves que celui qui était projeté.

Les deux lois n'engendrent en principe aucune dépense supplémentaire pour la Confédération et les cantons, bien qu'il faille signaler que les deux formes d'investigation sont onéreuses.

Verhandlungen

Projet 1

Par rapport au message du Conseil fédéral, le Conseil national a montré un plus grand attachement à la protection de la personnalité. Il a en effet réduit d'une vingtaine le nombre des délits pouvant faire l'objet d'une surveillance. De plus, celle-ci ne peut être autorisée par une autorité judiciaire que pour des délits d'une gravité particulière ou pour ceux dans lesquels la correspondance postale ou les télécommunications jouent un rôle essentiel, à l'image du téléphone portable dans le trafic de drogue. Enfin, une écoute téléphonique par un raccordement direct ne sera autorisée que si les intérêts prépondérants de tiers privés ne sont pas touchés ou si un fort soupçon pèse sur eux. En principe, la surveillance des personnes soumises au secret professionnel est interdite. Les exceptions, comme lorsque ces personnes sont fortement soupçonnées, sont expressément précisées dans la loi.

Le National a également étendu le champ d'application de la loi aux fournisseurs d'accès à internet.

Le contrôle de la surveillance effectuée par les services du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et des communications (DETEC) est lui aussi renforcé. L'utilisation d'informations doit notamment recevoir l'aval de l'autorité judiciaire qui a ordonné la surveillance. La loi s'applique également aux procédures pénales cantonales ou lors d'une demande d'entraide judiciaire internationale.

En principe, les informations recueillies sont transmises aux personnes surveillées au terme de la procédure si elles ne sont pas utilisées comme moyen de preuve. Le Conseil national n'est toutefois pas allée plus loin que sa commission. Il a rejeté par 89 voix contre 55 une proposition de Valérie Garbani (S, NE) qui demandait que les informations soient transmises dans tous les cas. Pour la majorité, il est suffisant que seul le préposé à la protection des données soit informé.

Le Conseil national a clairement suivi le projet élaboré par sa commission en acceptant par 128 voix contre 3 la loi sur la surveillance de la correspondance postale et des télécommunications. Pour la ministre de la justice, Ruth Metzler, l'essentiel des outils nécessaires à la poursuite pénale des nouvelles formes de criminalité, en particulier du trafic de drogue, est sauf. Elle se réserve toutefois le droit de revenir sur sa position si le Conseil des États ne devait pas suivre le Conseil national.

Le Conseil des États a d'abord demandé de préciser que les opérateurs doivent fournir des renseignements sur les détenteurs de cartes prépayées pour l'utilisation des portables. Sinon, de manière générale, les principales restrictions décidées par le Conseil national ont été maintenues. Ainsi, le courrier et le téléphone ne pourront pas être surveillés à titre préventif, mais seulement en cas de délits ou de crimes graves. Le Conseil des États a cependant ajouté la pornographie à la liste des infractions retenues.

De plus, la surveillance des personnes tenues au secret professionnel sera en principe interdite. Les États ne veulent pas non plus contraindre le DETEC à tenir un registre ad hoc. Pour eux, il suffit que les magistrats chargés de la poursuite fassent les vérifications nécessaires. La Chambre des cantons a encore fait une adjonction pour tenir compte de la présence de plusieurs fournisseurs sur le marché des télécommunications. La loi devrait donc aussi s'appliquer aux fournisseurs d'accès à internet qui devront communiquer toute information permettant d'identifier les auteurs de délits commis sur la "toile".

Dans la phase d'élimination des divergences, si le Conseil national s'est rallié à la décision du Conseil des États, qui avait voté, à l'art. 7, al. 3, la destruction immédiate des informations auxquelles s'applique le droit de refuser de témoigner, il a néanmoins tenu à rajouter dans ce même article un al. 5 précisant que les enregistrements restants doivent être détruits à la fin de la procédure. Pour ce qui est de l'art. 13, al. 4bis, la Chambre du peuple a rejeté une disposition votée par le Conseil des États et qui prévoyait que le fournisseur de services devait être en mesure de fournir des renseignements sur les détenteurs de cartes prépayées pour l'utilisation de téléphones portables. De l'avis d'une grande majorité du Conseil en effet, le fournisseur aurait dû, pour s'acquitter d'une telle obligation, déployer des efforts disproportionnés par rapport à l'utilité de la mesure.

Le Conseil des États maintenant l'ensemble de ses décisions, le Conseil national a retiré de l'art. 7 l'al. 5 qu'il avait décidé d'y inscrire. C'est cependant à une forte majorité (109 voix contre 44) qu'il a confirmé ses vues en ce qui concerne les cartes prépayées.

La Chambre haute ayant à nouveau décidé de camper sur ses positions concernant ce dernier point, il a fallu réunir la Conférence de conciliation, qui s'est prononcée par 18 voix contre 5 en faveur de la solution du Conseil national. Les deux Chambres se sont alors ralliées à cette proposition.

Projet 2

Le Conseil National a rejeté, par 89 voix contre 18 une proposition de minorité (Anne-Catherine Ménétrey-Savary, G, VD) de non-entrée en matière soutenue par l'ensemble des Verts et une partie du groupe socialiste. La minorité justifiait son choix par plusieurs arguments : efficacité des procédés d'infiltration non démontrée, coûts élevés de telles opérations, risques de débordements (incitation à l'accomplissement de crimes), menace pesant sur les droits fondamentaux, risque d'institutionnalisation des méthodes d'exception.

Hubert Lauper (C, FR), rapporteur de langue française, a recommandé de suivre toutes les propositions de la majorité qui, sur de nombreux points, divergent sensiblement du projet du Conseil fédéral. Comme dans le cadre de la loi sur la surveillance de la correspondance postale et des télécommunications, il a insisté sur la nécessité de protéger davantage les droits fondamentaux de la personnalité. L'intégrité et l'identité de l'agent infiltré doivent être protégées ; les droits de la défense des personnes concernées, en particulier le droit à un procès équitable et le droit à l'égalité des armes entre les parties, doivent être préservés. Des conditions très strictes sont en outre posées pour toute investigation secrète. Elle ne doit intervenir que de manière subsidiaire, si de graves soupçons reposant sur des faits déterminés existent.

Le Conseil national a refusé deux propositions de minorité (Jost Gross, S, TG) qui allaient plus loin. L'une demandait que les droits fondamentaux soient protégés à chaque étape de la procédure. L'autre avait pour objectif de transformer le droit de communication et de recours en un droit d'obtenir des renseignements par l'entremise du préposé à la protection des données.

Un nouvel art. 6a a par ailleurs été introduit qui décrit l'étendue de l'intervention autorisée. Par exemple, même lorsqu'une personne est prête à commettre une infraction, elle ne doit pas être encouragée à en commettre une plus grave ou à récidiver.

La chambre a adopté par 86 voix contre 14 le projet de loi.

Le Conseil des États a quant à lui souligné l'importance d'instaurer une base légale en matière d'investigation secrète. La nouvelle loi devra refléter le caractère exceptionnel du recours à cette mesure. Selon Simon Epiney (C, VS), la police et la justice doivent pouvoir disposer de moyens adéquats pour réprimer le grand banditisme. Dans cette perspective, les conseillers aux États ont apporté plusieurs modifications substantielles au projet du Conseil fédéral amendé par le Conseil national.

Il a ainsi été décidé de renoncer à un catalogue de délits exhaustif (proposition initiale du Conseil national) énumérant les cas où une investigation secrète peut être ordonnée. La décision de recourir à un tel dispositif doit en fait intervenir lorsqu'existent des soupçons concrets portant sur des infractions particulièrement graves déjà commises ou sur le point de l'être. C'est le cas " notamment " pour des délits commis " par métier, en bande, à plusieurs reprises ou par une organisation criminelle ". Une proposition de minorité déposée par Jean Studer (S, NE) plaidait en faveur du projet de la Chambre basse d'instaurer un catalogue de délits qui aurait davantage encadré l'action de la police et des juges. Les députés ont finalement suivi les propositions de la majorité de la commission, rejetant par 27 voix contre 8 la proposition de minorité.

Parallèlement, la commission est allée un peu plus loin que le Conseil fédéral et le Conseil national en demandant que les agents infiltrés et les personnes de contact bénéficient d'une protection de leur intégrité tant physique que psychique.

La commission a également prévu que toutes les personnes participant à une procédure d'investigation secrète puissent bénéficier non seulement d'un salaire mais aussi d'un dédommagement pour les frais encourus. Une disposition, proposée par Hans Lauri (V, BE) et prévoyant d'étendre la couverture des dommages aux proches des participants aux opérations, a par ailleurs été acceptée sans discussion.

S'agissant enfin de l'étendue des interventions autorisées (art. 6a), la commission a plaidé en faveur d'une solution différente de celle envisagée par la Chambre basse. Dans la mesure où l'agent infiltré a excédé ses pouvoirs, le tribunal pourra ainsi en tenir compte de manière appropriée lors de la fixation de la peine. Opposé à l'instauration de cette disposition qu'il juge illégitime dans un État de droit, le Conseiller aux États Jean Studer (S, NE), a déposé une proposition de minorité demandant l'adhésion à la décision du Conseil national. Celle-ci prévoyait que les constatations recueillies par l'agent infiltré ayant dépassé les limites du comportement admissible ne pourraient être utilisées à charge de la personne influencée. La proposition de minorité a été repoussée par 28 voix contre 5.

Au cours du vote final, le projet a été adopté à l'unanimité (30 voix).

Le Conseil national a rejeté la décision du Conseil des États qui souhaitait l'extension de la protection dont jouit l'agent infiltré à la personne de contact (art. 1ter). À l'art. 1quater, la Chambre basse a maintenu, de nouveau contre l'avis de la conseillère fédérale Ruth Metzler, la mise en place d'un catalogue limité de délits (110 voix contre 19). Concernant les droits et obligations de l'agent infiltré (art. 6), d'une part, et l'étendue de l'intervention autorisée exercée par l'agent infiltré, d'autre part, le Conseil a arrêté, une fois encore, de nouvelles formulations détaillées.

Le Conseil des États a décidé de maintenir sa position concernant l'art. 1ter. S'agissant de l'art. 1quater, la Chambre des cantons a décidé par 23 voix contre 15 de rejeter le catalogue limité de délits que souhaite instituer le Conseil national. Une minorité emmenée par Hansruedi Stadler (C, UR) a par ailleurs demandé l'approbation du catalogue de délits complété en collaboration avec l'Office de justice. Des divergences persistent également pour les art. 6 et 6a.

Le Conseil national a maintenu les divergences sur les articles 1ter et 1quater. À l'art. 1quater, il s'est prononcé en faveur du catalogue élargi de délits présenté au Conseil des États par Hansrudi Stadler (C, UR). La Chambre basse s'est par ailleurs ralliée au Conseil des États sur la dernière divergence (art. 6a).

Le Conseil des États s'est rallié au Conseil national sur les deux dernières divergences (art. 1ter et art. 1quater).