Wortlaut

En relation avec le volet réforme de la justice de la révision de la constitution et avec la révision de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ ; nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, LTF), je charge le Conseil fédéral :

1. d'examiner l'éventualité d'une véritable réforme structurelle du Tribunal fédéral et en particulier de la création de tribunaux spécialisés et de tribunaux régionaux, chapeautés par une instance de coordination chargée d'assurer l'uniformité de la jurisprudence ;

2. d'évaluer périodiquement l'organisation, la qualité et l'efficacité du Tribunal fédéral, ainsi que l'activité des juges, et de soumettre les résultats de ce contrôle à l'Assemblée fédérale qui nomme ces juges.

Begründung

La réforme de la justice proposée par le Conseil fédéral dans le cadre de la réforme de la constitution ne change rien à la structure du Tribunal fédéral. De même, le projet de révision de l'OJ (nouvelle loi sur le Tribunal fédéral) tente de résoudre les problèmes de surcharge du Tribunal fédéral et leurs incidences sur la qualité de la jurisprudence non pas par de véritables réformes, mais par des restrictions d'accès. À l'occasion de la procédure de consultation, d'éminents professeurs de droit des institutions publiques, tels que MM. A. Kölz et J.-F. Aubert, ont émis des critiques à ce sujet, de même que certaines organisations telles que les Juristes démocrates. De fait, il est à craindre que ces restrictions d'accès ne permettent certes d'alléger la tâche du Tribunal fédéral, mais qu'elles ne soient compensées par la juridiction constitutionnelle au niveau fédéral, laissant le problème entier.

La structure actuelle du Tribunal fédéral doit donc être mise en question entièrement et sans idée préconçue. Il existe des modèles intéressants de mise en place de tribunaux régionaux ou de tribunaux spécialisés par exemple, avec une cour suprême chargée d'assurer la coordination. La nouvelle loi fait déjà un pas dans cette direction en prévoyant un tribunal pénal et un tribunal administratif, mais elle ne va pas jusqu'au bout de cette idée. Enfin, il faudrait évaluer régulièrement l'activité des juges et de leurs suppléants, afin de mieux informer l'Assemblée fédérale, qui les nomme, de leurs capacités personnelles. On pourrait également en tirer des critères professionnels valables en vue de la nomination des juges fédéraux.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Création de tribunaux fédéraux spécialisés ou régionaux

Tout d'abord, la motion préconise une partition de la juridiction de la Confédération en plusieurs tribunaux spécialisés ou régionaux. Le renforcement de l'appareil judiciaire de la Confédération ainsi réalisé devrait permettre de se passer de restrictions d'accès au Tribunal fédéral.

Comme indiqué dans le développement de la motion, le projet constitutionnel de réforme de la justice prévoit l'institution par la Confédération d'un nouveau tribunal pénal fédéral ainsi que d'autorités judiciaires chargées de connaître des contestations de droit public relevant des domaines de compétence de l'administration fédérale (art. 179 Réforme de la justice). Le projet de loi sur le Tribunal fédéral qui a été soumis à la procédure de consultation prévoit de placer ces contestations de droit public dans la compétence d'un tribunal administratif fédéral centralisé. Le tribunal administratif fédéral et le nouveau tribunal pénal fédéral ne sont toutefois pas conçus comme des tribunaux spécialisés de même rang que l'actuel Tribunal fédéral, mais bien comme des autorités judiciaires inférieures dont la position dans l'ordre des instances est semblable à celle des tribunaux cantonaux supérieurs et administratifs. Le projet de réforme de la justice prévoit en outre, à son article 179a, que les cantons devront combler les lacunes qui subsistent, en particulier pour ce qui est du droit public cantonal, dans la juridiction des autorités judiciaires de dernière instance avant le Tribunal fédéral. Les Chambres fédérales ont encore complété cette disposition par un alinéa qui habilite expressément les cantons à établir des autorités judiciaires communes, soit des tribunaux intercantonaux.

Sera ainsi mis en place - et ancré dans la constitution - un filet complet de juridictions constitué, au niveau cantonal, par les tribunaux supérieurs et administratifs (tribunaux intercantonaux y compris) et, au niveau fédéral, par les nouveaux tribunaux pénal et administratif. De l'avis du Conseil fédéral, il serait erroné d'ajouter encore, au-dessus de ces instances, un appareil complet de juridictions, auprès desquelles toute décision pourrait être déférée par la voie de recours ayant également un effet dévolutif complet, lesdites juridictions devant au surplus, selon toute vraisemblance, être coiffées d'une instance supplémentaire de coordination ou d'une cour suprême. La qualité de la justice n'est pas fonction du nombre d'instances de recours à disposition des parties. Au contraire, une longue succession d'instances a plus d'un effet dommageable, dont, en particulier, une période prolongée d'insécurité juridique, des frais judiciaires élevés pour les participants à la procédure, un risque accru de décisions judiciaires contradictoires et, partant, de défiance envers la justice.

Aux yeux du Conseil fédéral, les principes cardinaux qui fondent une bonne réforme de la justice sont bien plutôt :

- que toute contestation puisse en principe être portée devant un tribunal indépendant ;

- qu'une décision de première instance puisse en règle générale faire l'objet d'un recours déclenchant un contrôle judiciaire complet (appel);

- que le Tribunal fédéral soit en mesure d'assumer sa mission de juridiction suprême, qui est de veiller à l'application uniforme du droit et au développement de la jurisprudence, en statuant essentiellement sur des contestations qui soulèvent des questions juridiques de principe.

Ce que le Conseil fédéral propose pour la réforme de la justice s'inspire de ces principes, lesquels sont énoncés par les dispositions sur la garantie de l'accès au juge (art. 25a) et sur les autorités judiciaires qui précèdent le Tribunal fédéral dans l'ordre des instances (art. 179 et 179a). Tant le Conseil national que le Conseil des États ont déjà approuvé ces normes.

2. Évaluation périodique du Tribunal fédéral

En second lieu, la motion demande une évaluation périodique du Tribunal fédéral et de ses juges, qui porte sur l'organisation, la qualité et l'efficacité.

Selon l'article 85 chiffre 11 de l'actuelle Constitution fédérale, l'Assemblée fédérale exerce la haute surveillance sur le Tribunal fédéral. Une disposition analogue a été reprise dans la constitution mise à jour (art. 159), sans être contestée. En vertu de son pouvoir de haute surveillance, l'Assemblée fédérale doit contrôler le bon déroulement des activités du Tribunal fédéral. En revanche, l'indépendance de l'ordre judiciaire lui interdit d'opérer un contrôle matériel des décisions.

Dans le cadre de la réforme de la justice, les deux Chambres ont adopté une disposition qui, sous le titre "Rôle du Tribunal fédéral", dispose que "le Tribunal fédéral s'administre lui-même" (art. 176 al. 3). Pour le Conseil fédéral, cette autonomie administrative accrue du Tribunal fédéral signifie que c'est à ce dernier qu'il doit incomber désormais de prendre les mesures internes propres à assurer le fonctionnement efficace du tribunal. À l'occasion de l'examen des rapports de gestion, il n'a pas été fait état jusqu'ici de problèmes d'organisation nécessitant une intervention du législateur.

A supposer que l'on entende instituer un contrôle de l'activité jurisprudentielle du tribunal et de chacun de ses juges, on se heurterait d'emblée à la question de savoir à quel organe confier le soin d'apprécier la qualité et l'efficacité du travail judiciaire au plus haut niveau. Il n'y aurait guère d'autre procédé qu'une évaluation des juges par leurs pairs, ce qui n'irait pas sans problème. S'avérerait plus ardue encore la définition des critères sur la base desquels devrait s'opérer l'évaluation. Ce qui est sûr, en tout cas, c'est que le relevé statistique des rapports élaborés par les juges ne saurait constituer un critère pertinent, car il ne renseigne nullement sur le degré de difficulté des affaires ni sur la qualité du travail fourni par le rapporteur.

Le Conseil fédéral part de l'idée que, dans le cadre de leurs inspections régulières du Tribunal fédéral et avec les instruments législatifs dont elles disposent aujourd'hui, les Commissions de gestion des Chambres fédérales seraient à même de déceler le cas d'un juge fédéral qui ne satisferait manifestement pas aux exigences attachées à sa fonction, et de proposer sa non-réélection pour ce motif.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.