Wortlaut

J'invite le Conseil fédéral à présenter un rapport afin d'éclaircir divers aspects de l'organisation de l'Expo.01. Ce rapport doit traiter des points suivants :

- l'état actuel des préparatifs ;

- les problèmes de réalisation ;

- la procédure d'adjudication des projets ;

- la question du financement.

Begründung

Diverses informations donnent à penser que l'Expo.01 pourrait ne pas être réalisée en raison de difficultés financières et de problèmes d'organisation. Étant donné qu'il s'agit d'un projet d'envergure nationale qui doit avoir un impact bien au-delà de nos frontières, un échec porterait un coup fatal à la renommée de l'économie et du tourisme suisses.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de classer le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Comme il ressort du message du Conseil fédéral du 22 mai 1996 concernant une contribution de la Confédération à l'Exposition nationale 2001 et de l'arrêté fédéral du 10 décembre 1996, l'organisation et la réalisation de l'Exposition nationale 2001 sont confiées à l'Association "Exposition nationale" qui assume aussi la responsabilité générale. La réponse ci-jointe a été rédigée en collaboration avec les organisateurs de l'Expo.01.

Les questions soulevées par le postulat trouvent leurs réponses dans le bref rapport qui suit :

1. Avancement du projet

La direction générale a globalement atteint les objectifs qu'elle s'était fixés, tant au niveau du calendrier que des coûts. Dix jalons importants ont ainsi été posés au cours de la première étape de planification :

1.1 La fréquentation prévisible a été recalculée sur la base de sondages représentatifs. Les résultats recouvrent largement les chiffres calculés dans l'étude de faisabilité (fréquentation comprise entre 6 et 11 millions de visiteurs). Le concept de planification s'appuie dorénavant sur ces chiffres.

1.2 La planification détaillée de la construction et du déroulement des arteplages est achevée. Les idées concrètes sont là - tant au niveau artistique que technique ou financier - sur la conception proprement dite de ces sites et sur la façon dont les principes des forums seront appliqués aux arteplages. Pour la forme définitive de la construction, un concours design international a été publié.

1.3 Les pouvoirs publics et les propriétaires privés ont accordé la plus grande partie des permis et des autorisations contractuelles nécessaires à la réalisation des arteplages.

1.4 Sur la base des documents de planification que l'Expo.01 lui a soumis, le Conseil fédéral a accepté en date du 1er juillet 1998 le plan sectoriel pour l'Expo.01. Ce plan est indispensable à la suite de la planification ; la décision du Conseil fédéral est donc importante pour la coordination intercantonale de l'Expo.

1.5 Sur les 2500 idées et projets adressés à l'Expo.01 dans le cadre de la campagne de participation, 350 projets ont été présélectionnés pour être soumis au jury. Celui-ci en a entre-temps examiné 150 ; il en a retenu 36 et renvoyé 8 autres à leurs auteurs pour être peaufinés. D'ici fin octobre, il aura évalué tous les autres projets. Pour combler les lacunes thématiques et conceptuelles que l'on a déjà pu déceler, la direction artistique a confié divers mandats de développement pour des projets complémentaires.

1.6 L'adjudication de deux fonctions centrales, celle de la gestion des risques et celle du système d'entrée et de billetterie, a pu être menée à terme avec succès. Deux conditions opérationnelles essentielles à l'organisation de l'Expo.01 sont ainsi remplies.

1.7 Le "business plan" pour l'ensemble du secteur de la restauration a été établi et la direction du projet chargée de la réalisation de ce plan a été constituée.

1.8 Le premier contrat de construction d'un certain nombre d'hôtels modulaires réutilisables a pu être signé, ce qui a permis de faire progresser sensiblement le dossier de l'hébergement.

1.9 Des contrats fermes ont été signés avec dix partenaires de communication. Le financement de la communication de l'Expo.01 est ainsi assuré.

1.10 Un accord de partenariat étroit a été passé avec les CFF. Les CFF officieront comme entrepreneur général dans le domaine des transports. Pour le transport des visiteurs, il est prévu d'utiliser le matériel roulant dernier cri. Près de 150 gares suisses serviront également de points de vente avancés et de bureaux d'information pour l'Expo.01. Des offices spéciaux seront aménagés à cet effet dans les gares. Les visiteurs pourront également acheter leurs billets pour l'Expo.01 auprès de 1500 guichets des CFF. Les CFF mettront en service les infrastructures prévues dans le cadre de "Rail 2000" pour la ligne du Pied du Jura avant le début de l'Expo.

2. Problématique de la réalisation

Il est un aspect important qui distingue l'entreprise Expo.01 des entreprises traditionnelles : le cadre temporel limité dans lequel il s'agit d'évoluer. Le 30 septembre 2002, l'entreprise Expo.01 sera liquidée. Car ce n'est pas l'entreprise qui compte, mais ses réalisations, ses innovations et les émotions qu'elle suscitera. Ce qui compte, ce sont les idées que l'entreprise aura lancées et les valeurs qu'elle aura véhiculées, puis ces idées et ces valeurs devront résister à l'épreuve des années et des décennies. D'où une organisation et une structure les plus légères possibles. L'entreprise Expo.01 s'appuie non pas sur des hiérarchies, mais sur des processus auxquels chacun peut largement adhérer et s'identifier, susceptibles d'enthousiasmer et d'amener les meilleurs cerveaux du pays à s'engager. Le style de direction fondé sur le principe du "simultaneous engineering", où différentes phases se déroulent parallèlement au lieu de se succéder, est le mieux à même de susciter cette mobilisation.

Appliqué avec succès dans le cadre de grands projets complexes, ce style a permis de respecter un calendrier très serré. Le facteur temps revêt une importance centrale, pour des raisons non seulement techniques, mais aussi de contenu. Car un projet comme l'Expo.01 a besoin de temps pour s'interroger sur lui-même, pour se remettre éventuellement en question, pour trouver les solutions à des problèmes qui ne se sont encore jamais posés sous cette forme. L'Expo.01 n'a pas véritablement de modèle dont elle puisse s'inspirer ; elle trace elle-même sa voie et définit elle-même ses normes.

L'un des problèmes principaux réside dans le fait que le comportement du visiteur n'est pas entièrement prévisible, même si les règles de base qui régissent un tel comportement sont connues. L'exposition doit être organisée en fonction des dimensions et des données spécifiques de chacun des quatre sites, avec des durées de visite différentes, des dimensions diverses pour les surfaces d'exposition thématique, mais chaque fois avec un même degré d'attractivité très élevé. Malgré sa dispersion dans l'espace, l'exposition doit se présenter comme une unité avec des caractéristiques aisément reconnaissables et complémentaires. Les sites exigent également chacun une structure adaptée pour l'arrivée des visiteurs dans les quatre villes (p. ex. huit parkings, quatre gares, etc.), dont le financement n'est possible que grâce à une mise à profit optimale des infrastructures existantes.

Le concept de la réutilisation ("precycling") qui est appliqué de façon rigoureuse se révèle être une exigence très lourde à satisfaire du point de vue du temps ; il demande en effet des doubles pourparlers, pour l'emplacement définitif puis pour la préutilisation par l'Expo.01.

La direction de l'Expo.01 gère l'ensemble complexe de ces questions au moyen d'une planification stratégique par jalons ("milestones"). À ce jour, l'avant-projet a été achevé et la consolidation entre eux du "masterplan", des thèmes d'exposition, des investissements financiers, de la logistique pour les visiteurs, menée à bien. Ce travail a été accompli avec le soutien de spécialistes étrangers chevronnés jouissant d'une longue expérience dans le domaine de grandes expositions et de parcs à thèmes. L'avant-projet consolidé représente la base pour la suite des travaux.

L'Expo.01 fait oeuvre de pionnier. L'une des tâches les plus importantes est de créer les conditions qui permettront de maîtriser les problèmes et les risques. La gestion des risques est un aspect important du concept de "simultaneous engineering".

Enfin, il est parfaitement normal que l'on entende çà et là des remarques critiques sur l'Expo.01. La critique est indispensable à tout processus novateur, surtout à un stade de développement initial. Loin de déranger, cette critique aide à se réévaluer et à se remettre régulièrement en question.

3. Procédures appliquées pour la mise au concours des projets

Jusqu'en 2001, l'Expo attribuera 6000 mandats environ dans les domaines de l'infrastructure, de l'exploitation et des services. Pour canaliser efficacement les compétences, garantir la transparence des procédures d'attribution et tenir compte des obligations internationales en la matière, tous les mandats font l'objet d'un appel d'offres public. Les acquisitions de l'Expo.01 sont soumises à l'Accord intercantonal sur les marchés publics (AIMP ; RS 172.056.4). Selon ces directives, tous les services et les biens dépassant le montant de 383 000 francs et toutes les constructions dépassant 9,575 millions de francs doivent être soumis aux règles du marché public (valeurs 1998).

L'Expo.01 applique rigoureusement les règles de l'AIMP. Tous les appels d'offres sont publiés dans trois organes : la "Feuille officielle de la République et Canton de Neuchâtel", la "Feuille officielle suisse du commerce" et sur le site Internet de l'Expo.01. Après une phase d'introduction pendant le second trimestre 1997, un modèle standardisé a été mis au point avec l'Office fédéral des affaires économiques extérieures, modèle qui a fait maintenant ses preuves pour plus de cinquante attributions. Toutes les directions de l'Expo.01 et leurs mandataires ont l'obligation d'appliquer ce modèle lors de l'attribution de marchés publics.

Pour toutes les attributions, l'Expo.01 met en place un jury, composé de représentants de l'Expo et de spécialistes externes. Ce jury soumet sa proposition à la direction générale de l'Expo.01, à qui appartient la décision finale. Pour les marchés ou les mandats dépassant 500 000 francs, la signature du président du comité stratégique est requise.

Une commission de contrôle a été instituée pour accompagner et contrôler la procédure de mise au concours appliquée par l'Expo.01. La Commission de contrôle d'adjudication des mandats regroupe des spécialistes aussi bien des cantons que de la Confédération, qui jouissent d'une expérience pointue des marchés publics. C'est ainsi que la commission conseille l'Expo.01 pour l'élaboration des cahiers des charges et la forme juridique des mises au concours.

Jusqu'à ce jour, le soin apporté à la mise en place d'une procédure d'appels d'offres juridiquement irréprochable a porté ses fruits. Lors des recours déposés contre les adjudications, les tribunaux ont jusqu'à ce jour toujours donné gain de cause à l'Expo.01.

3.1 Réalisation des constructions : conditions-cadres

La réalisation des constructions d'Expo.01 tient compte des quatre conditions-cadres suivantes :

3.1.1 Financement des projets ("project financing"): Expo.01 est un montage en financement de projet mixte, les investissements requis devant être couverts non seulement par les disponibilités de l'Association "Exposition nationale", mais aussi par la vente des billets et les participations des partenaires et exposants.

Pour ce montage, l'une des conditions posées par les banques est l'existence d'un partenaire qui puisse supporter la prise en charge des risques de construction. Le maître d'ouvrage, c'est-à-dire l'Association "Exposition nationale", n'ayant pas été doté de l'assise financière nécessaire pour supporter ces risques, il doit faire appel à un entrepreneur général (envergure internationale).

3.1.2 Préutilisation ("precycling"): l'ensemble des systèmes constructifs des forums et des expoparcs est, dans la mesure du possible, mis en location à l'Expo.01. Il est donc primordial d'inciter les entreprises intéressées à former des groupements en mesure de couvrir la totalité de ce type de prestations, et donc de prendre en charge le risque lié à leur marché futur, en sous-traitance de l'entreprise générale.

3.1.3 Maître d'ouvrage public : l'Association "Exposition nationale" est soumise aux règles de l'OMC sur les achats publics ainsi qu'à l'AIMP. La procédure retenue devra être donc compatible avec les règles OMC et AIMP, même si elles n'ont pas été spécifiquement prévues pour ce type de projet.

3.1.4 Mise au point du projet définitif et délai de réalisation des constructions : l'approbation du projet définitif interviendra en avril 1999, l'inauguration de l'Expo.01 étant fixée au 3 mai 2001. Ces délais rendent impossible l'approche traditionnelle qui prévoit la mise au point du projet définitif avant les appels d'offres. Le projet et les appels d'offres doivent donc se développer en parallèle et pouvoir interagir entre eux.

3.2 Procédure d'appels d'offres proposée

Afin de répondre aux quatre conditions-cadres précitées, la procédure proposée se décompose en deux phases pouvant être menées en parallèle : 1. l'appel d'offres à une entreprise générale en procédure sélective ; 2. la consultation de fournisseurs de composants en "precycling".

Un avis de droit sur la compatibilité de la procédure initialement proposée avec l'AIMP a fait ressortir certaines questions. Afin d'éviter tout risque de recours, il a été décidé de fractionner l'appel d'offres à entreprise générale en cinq lots, à savoir un lot infrastructure de quatre forums, à lancer à l'automne 1998, et un lot pour chaque expoparc, à lancer une fois le projet définitif approuvé, c'est-à-dire au printemps 1999.

3.2.1 Appel d'offres à une entreprise générale (EG) en procédure sélective : le projet définitif est en cours d'élaboration, pour être approuvé à fin mars 1999. Par contre, la conception des forums est déjà aboutie au niveau du projet, ce qui permet le lancement d'un premier appel d'offres portant sur l'infrastructure des forums.

Le partenaire recherché est un groupe piloté par une entreprise générale réputée et garante de son équipe, qui inclut :

- un ou des bureaux d'ingénieurs civils géotechnique et structure pour les plans d'exécution définitifs ;

- une ou des entreprises de travaux spéciaux de fondations et lacustres, une ou des entreprises de charpente métallique ;

- une ou des entreprises de charpente bois ;

- un ou des fournisseurs de profilés aciers assumant le portage de la structure des plate-formes ;

- un ou des fournisseurs de produits en bois assumant le portage du platelage des plate-formes.

Afin d'ouvrir le plus possible la concurrence, la procédure sélective se fera sur la base de quatre sous-lots, soit un par site. Les critères de sélection du document d'orientation de l'appel d'offres préciseront cependant que la préférence sera accordée à un entrepreneur général ou groupe d'entrepreneurs généraux capable d'offrir les quatre lots ainsi que la logistique rail-fluviale.

Cette procédure doit encore faire l'objet d'une décision formelle de la Commission de contrôle d'adjudication des mandats.

3.2.2 Consultation de fournisseurs en "precycling": le principe de cette recherche revient à ce que l'Expo.01, par sa direction technique, logistique et sécurité, lance une consultation sur invitation pour rechercher des groupements prêts à offrir les prestations attendues en "precycling". Il ne s'agit pas d'un appel d'offres public formel, l'organisateur de la procédure ne passant pas de marché à l'issue de cette dernière. Cette consultation consiste en une préqualification restreinte de trois à cinq candidats par système basée sur des offres fermes liées à des quantités provisoires, le projet définitif n'étant pas encore disponible.

À l'issue de la procédure de préqualification, les offres des candidats retenus sont transmises à l'entreprise générale. Elle sélectionne son sous-traitant et lui fait calculer le coût de sa part au projet définitif, puis établit un contrat avec lui.

4. Problématique du financement

Les plans financiers de l'Expo.01 prévoyaient d'entrée de jeu que les dépenses au titre de la mise en place de l'exposition nationale précéderaient d'environ deux ans les recettes, qui ne seraient engrangées que pendant la manifestation elle-même. On prévoyait donc la nécessité de disposer de 1999 à 2001 de quelque 150 millions de francs, à couvrir par un crédit. Pour toutes les expositions universelles à ce jour, les besoins ont été couverts par des crédits et des garanties de l'État (tout récemment, l'État fédéral allemand et le Land de Basse-Saxe offraient ainsi des garanties à hauteur de 500 millions de deutschemarks pour l'Expo 2000 qui se tiendra à Hanovre). Comme l'Expo.01 ne dispose ni de garanties de ce type ni de moyens financiers comparables, il est prévu de recourir à un financement bancaire ordinaire. La base de ce financement est le "business plan", actuellement en cours d'élaboration, et qui repose sur l'avant-projet consolidé et sur des estimations détaillées concernant les recettes et les coûts d'exploitation.

Pour le reste, l'Expo.01 dispose aujourd'hui, pour tous les aspects touchant à la gestion financière, d'instruments de management et de contrôle éprouvés et efficaces, à la pointe du progrès du point de vue tant de la technique que de l'économie d'entreprise ; ces instruments sont mis à disposition des diverses directions et sans cesse remis à jour. On entend garantir de la sorte que les aspects financiers seront pris en compte à un stade aussi avancé que possible dans toutes les décisions, qu'elles soient d'ordre technique ou artistique, de façon à prévenir toute correction intempestive.

La planification financière de l'Expo.01 repose sur 57 centres de profit participant à la définition de leurs objectifs en matière de recettes et de dépenses et en partageant la responsabilité. En cas de difficultés, le controlling interne intervient pour informer la direction financière. Tous les trois mois, l'ensemble des données concernant les dépenses et les recettes est contrôlé en détail, en contact étroit avec les responsables, et fixé dans le cadre d'un budget révisé.

L'objectif des organisateurs est de s'en tenir globalement au cadre financier fixé par la Confédération, ce qui n'exclut pas la marge de manoeuvre dont les organisateurs ont besoin.

Cela étant et en conclusion, le Conseil fédéral estime qu'il n'y a pas de raison de douter de la faisabilité de l'Expo.01.

Le Conseil fédéral propose de classer le postulat.