Wortlaut

Depuis quelque temps, les partis politiques de diverses régions suisses alémaniques multiplient les interventions en faveur de la création de classes séparées pour les enfants suisses et les enfants étrangers. A Lucerne et à Rorschach, un tel système a déjà été institué. Je saisis cette occasion pour poser les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Qu'en est-il de la constitutionnalité d'une telle mesure ?

2. Cette mesure est-elle conforme à l'article sur la non-discrimination de la Convention relative aux droits de l'enfant, qui garantit à tout enfant les droits énoncés dans ladite convention "indépendamment de toute considération de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou autre .... (d')origine nationale, ethnique ou sociale" (art. 2 al. 1er)?

3. Comment concilier cette mesure avec les articles 28 et 29 de la même convention, qui reconnaissent le droit de l'enfant à l'éducation, dont l'un des objectifs est de "préparer l'enfant à assumer les responsabilités de la vie dans une société libre, dans un esprit de compréhension, de paix, de tolérance, d'égalité entre les sexes et d'amitié entre tous les peuples et groupes ethniques, nationaux et religieux" (art. 29 al. 1er let. d)? L'idée de classes ségrégatives n'est-elle pas en contradiction avec ce texte ?

4. Comment concilier cette mesure avec le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, et surtout avec le droit, énoncé dans ledit pacte, à l'éducation "sans discrimination aucune fondée sur .... la langue, la religion, l'opinion politique ou toute autre opinion, l'origine nationale ou sociale" (art. 2 al. 2)?

5. Comment concilier cette mesure avec la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, et plus particulièrement avec son article 3 obligeant les États parties à condamner "spécialement la ségrégation raciale et l'apartheid et (à s'engager) à prévenir, à interdire et à éliminer sur les territoires relevant de leur juridiction toutes les pratiques de cette nature"?

6. Les parents des enfants concernés peuvent-ils se fonder sur toutes ces conventions pour agir en justice ?

Stellungnahme des Bundesrates

L'école joue un rôle éminent dans l'intégration des enfants d'origine étrangère. Elle s'acquitte de cette tâche difficile d'une manière souvent remarquable. De toute évidence, des problèmes qui méritent d'être pris au sérieux peuvent se présenter dans l'effort quotidien d'intégration, problèmes qui demandent un maximum d'égards et d'adaptation de la part de tous les intéressés. Cette tâche, l'école ne peut l'accomplir qu'avec le concours d'autres institutions et le soutien des autorités.

Le Conseil fédéral défend la ferme position que des mesures revenant à discriminer une certaine catégorie d'élèves ne sauraient constituer une solution. L'école ne doit défavoriser personne du fait de son origine, de sa race ou de sa langue. Ce serait contraire au principe constitutionnel de l'égalité du droit et de la non-discrimination et contreviendrait à l'objectif de l'intégration. Le postulat de l'enseignement non discriminatoire n'exclut pas pour autant que des mesures particulières (par exemple l'obligation de suivre des cours d'introduction ou d'appui pendant une période déterminée, ou encore la fréquentation temporaire d'une classe de préparation ou de transition) soient prises ou doivent être prises à l'égard d'élèves maîtrisant insuffisamment la langue d'enseignement. Un enseignement temporaire de préparation et d'appui destiné aux élèves étrangers qui ont besoin de mettre à niveau leurs connaissances linguistiques ne pose pas problème du point de vue constitutionnel pour autant qu'un tel dispositif ne porte pas atteinte à l'égalité des chances et qu'il n'entraîne pas de ségrégation durable ; pareil dispositif peut même s'imposer dans certains cas pour favoriser l'intégration des élèves concernés. Les mesures d'appui de ce type matérialisent en outre le droit de l'enfant à une éducation conforme à ses aptitudes, droit inscrit dans la constitution des cantons et les lois scolaires cantonales.

En particulier, il peut être répondu comme suit aux questions soulevées par l'interpellatrice :

1. La création de classes séparées pour élèves suisses et élèves étrangers est contraire aux principes, énoncés dans la constitution, de l'égalité des droits et de l'interdiction de toute forme de discrimination (art. 4 de la constitution en vigueur, art. 8 de la nouvelle constitution, ncst.). L'art. 8, al. 2, ncst. stipule expressément que nul ne doit subir de discrimination du fait de son origine, de sa race, de sa langue, etc. Ce principe est un élément incontesté du droit constitutionnel en vigueur. Est réputée discriminatoire toute mesure introduisant une distinction en vertu des critères cités ci-dessus sans que cette distinction soit matériellement justifiée. Le critère de la nationalité ne suffit pas à fonder l'établissement de classes séparées. D'une part, en effet, certains élèves étrangers possèdent un degré de connaissances linguistiques qui ne porte atteinte ni aux objectifs pédagogiques ni au niveau de l'enseignement en classe, et d'autre part, certains élèves de nationalité suisse nécessitent également une attention particulière à l'égard de la langue en raison de leur provenance d'une autre région du pays ou de l'étranger. À cela s'ajoute que l'école a non seulement une mission formatrice et éducative mais elle aussi appelée à contribuer à l'intégration des jeunes venant de différents horizons sociaux, culturels ou géographiques. La création de classes séparées pour élèves suisses et élèves de langue étrangère serait incompatible avec la mission éducative et la vocation intégrative de l'école.

2. Dans la Convention relative aux droits de l'enfant, les États signataires s'engagent à respecter les droits qui sont énoncés dans la Convention et à les garantir à tout enfant relevant de leur juridiction, sans distinction aucune, indépendamment de toute considération de race, de langue, de l'origine nationale, ethnique ou sociale, etc. (art. 2). Les États signataires reconnaissent, à l'art. 28 de ladite Convention, le droit de l'enfant à l'éducation. En particulier, en vue d'assurer l'exercice de ce droit, ils rendent l'enseignement primaire obligatoire et gratuit pour tous. Cette disposition est conforme à un principe stipulé également dans la constitution fédérale (droit à un enseignement de base suffisant et gratuit : art. 27 de la cst. en vigueur, art. 19 et 62, al. 2, ncst.). La création de classes séparées pour élèves suisses et élèves étrangers est donc contraire au principe de l'égalité des droits fondé dans le droit constitutionnel suisse et elle contrevient à l'art. 28 en lien avec l'art. 2 de la Convention relative aux droits de l'enfant.

3. Les art. 28 et 29 de la Convention relative aux droits de l'enfant énoncent les obligations des États parties dans le domaine de l'enseignement scolaire. En dehors de l'engagement de rendre l'enseignement primaire obligatoire et gratuit pour tous (art. 28 de la Convention, voir ci-dessus point 2), la Convention énonce un certain nombre d'objectifs pédagogiques, comme celui de préparer l'enfant à assumer les responsabilités de la vie dans une société libre, dans un esprit de compréhension, de paix, de tolérance, d'égalité entre les sexes et d'amitié entre tous les peuples et groupes ethniques, nationaux et religieux (art. 29, al. 1, let. d). Le Conseil fédéral doute fort que la création de classes séparées pour élèves suisses et élèves étrangers soit compatible avec cet objectif pédagogique. Certes, il est envisageable de conduire des classes séparées de telle sorte que le niveau de formation dans les classes suisses et dans les classes étrangères soit égal. On ne peut pas non plus exclure en théorie la possibilité d'inculquer l'esprit de tolérance et de compréhension entre groupes nationaux ou ethniques dans des classes séparées. Cela dit, une éducation séparée mais égale (" separate, but equal ") contrevient au principe de non-discrimination du fait qu'elle repose sur une inégalité de traitement qui n'est pas fondée sur un fait pertinent ; d'un point de vue pratique, la ségrégation semble peu propice à promouvoir la cohabitation pacifique d'individus d'origine nationale ou ethnique différente.

4. Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte I) comporte à l'art. 13 des obligations similaires à celles prévues dans la Convention relative aux droits de l'enfant. Les États parties au Pacte s'engagent à garantir que les droits qui y sont énoncés seront exercés sans discrimination aucune (art. 2, al. 2). La création de classes ségrégatives est donc également en contradiction avec le principe de la non-discrimination énoncé dans le Pacte I et elle est pratiquement inconciliable avec les objectifs éducatifs énoncés à l'art. 13, même si ces derniers sont un peu moins explicites que ceux énoncés à l'art. 29 de la Convention relative aux droit de l'enfant.

5. Dans la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, les États parties condamnent spécialement la ségrégation raciale et l'apartheid et s'engagent à prévenir, à interdire et à éliminer sur les territoires relevant de leur juridiction toutes les pratiques de cette nature (art. 3). L'expression " discrimination raciale " vise toute distinction, exclusion, restriction ou préférence fondée sur la race, la couleur, l'ascendance ou l'origine nationale ou ethnique, qui a pour but ou pour effet de détruire ou de compromettre la reconnaissance, la jouissance ou l'exercice, dans des conditions d'égalité, des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans les domaines politique, économique, social et culturel ou dans tout autre domaine de la vie publique (art. 1, al. 1). Le fait de créer des classes séparées pour les élèves suisses et les élèves étrangers peut ainsi tomber sous la notion de discrimination raciale. L'art. 1, al. 2 stipule certes que la Convention ne s'applique pas aux distinctions, exclusions, restrictions ou préférences établies par un État partie à la Convention selon qu'il s'agit de ses ressortissants ou de non-ressortissants. Toutefois, la doctrine et la pratique convergent pour entendre que, contrairement à l'énoncé de cette disposition qui peut prêter à confusion, la Convention s'applique également à des ressortissants étrangers. Une interprétation à la lettre serait clairement en contradiction avec les buts de la Convention (cf. le message du Conseil fédéral du 2 mars 1992, FF 1992 III 265). Le Conseil fédéral considère que la ségrégation des élèves est inconciliable avec la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale.

6. Seules les dispositions directement applicables de conventions internationales peuvent fonder des droits invocables par voie de justice. Or, la plupart des dispositions de la Convention relative aux droits de l'enfant et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ne sont pas directement applicables. Cela vaut en particulier pour l'art. 29 de la Convention relative aux droits de l'enfant et l'art. 13 du Pacte I. Même l'art. 28 de la Convention relative aux droit de l'enfant et l'art. 3 de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale doivent être considérés, en principe, comme n'étant pas directement applicables. En revanche, les dispositions non-discriminatoires figurant dans des conventions sont dans de nombreux cas suffisamment précises pour faire l'objet, dans un cas concret, d'une décision de justice. Il en est ainsi notamment de l'art. 2 de la Convention relative aux droits de l'enfant et de l'art. 2, al. 2, du Pacte I. Étant donné que la ségrégation des élèves ne viole pas seulement l'interdiction de discrimination énoncée dans les deux Conventions, mais surtout l'art. 4 de la constitution, la question soulevée peut rester ouverte. L'infraction au principe de l'égalité de traitement et de la non-discrimination énoncé dans la constitution constitue une violation d'un droit fondamental qui peut faire l'objet d'une action en justice.

Réponse du Conseil fédéral.