Leuthard Doris · Bundesrat · 2010-09-21

Wortprotokoll

Ich möchte mich zuerst bei Herrn Schweiger und Ihrer WAK bedanken, dass sie sich die Zeit genommen haben, um die Umsetzungs- und Folgeprobleme dieser Motion nochmals eingehend zu diskutieren. Das war fair und hat uns auch nochmals ermöglicht, bei der Frage schon ins Detail zu gehen, wie denn eine Umsetzung dieser Motion überhaupt denkbar wäre; denn ein politischer Auftrag ist gut, aber er gilt erst als erfüllt, wenn man auch Nägel mit Köpfen macht. Das ist meine Sorge, die ich hier in aller Deutlichkeit darlegen möchte, wenn Sie sich für die Umsetzung dieser Motion entscheiden.

Die Motion hat zwei Teile, die meines Erachtens problematisch sind. Der erste Teil betrifft die politische Botschaft, die Sie damit aussenden. Der zweite Teil betrifft dann die Umsetzung der Motion. Es gibt keine Differenz mehr zwischen Bundesrat, Nationalrat und Ständerat, was den Bereich der Compliance-Programme betrifft. Hier haben wir aufgrund der vom Nationalrat veränderten Formulierung mit der möglichen Sanktionsmilderung, aber eben nicht einem Sanktionsausschluss, einen Weg gefunden. Gegenstand der Probleme ist somit nicht mehr diese Situation, sondern die Einführung von Strafsanktionen gegen natürliche Personen.

Sie senden folgendes Signal aus: auf der einen Seite Strafmilderung für das Unternehmen, auf der anderen Seite neuer Straftatbestand für die Mitarbeiter. Das ist schon ein politisches Signal, das Sie aussenden, und es wird natürlich auch als solches wahrgenommen. Man kann mir nicht vorwerfen, ich sei nicht wirtschaftsfreundlich. Aber ich muss schon sagen: Ein Unternehmen handelt immer über seine Mitarbeiter. Somit wird auch jede Kartellabsprache im Namen des Unternehmens durch die Mitarbeiter begangen. Es sind immer die Mitarbeiter, die handeln und allenfalls Gesetze brechen. Wenn Kartellabsprachen zum Nutzen des Mitarbeiters getroffen werden - das hat Herr Schweiger jetzt ja auch nochmals ein bisschen angetönt -, also in Fällen, in denen ein Mitarbeiter durch eine Kartellabsprache zu einem persönlichen Vorteil kommt, ist ja in der Regel der Tatbestand der Bestechung erfüllt. Von diesen Fällen sprechen wir ja gerade nicht, sondern nur von Fällen, wo Kartellabsprachen erfolgen, ohne dass ein Mitarbeiter einen persönlichen Vorteil hat. Denn sonst sind in aller Regel Straftatbestände vorhanden, aufgrund derer er zur Rechenschaft gezogen werden kann.

Sagen wir jetzt einmal, Sie führen trotzdem einen neuen Straftatbestand ein. Dafür haben wir Ihrer WAK einen Bericht über Umsetzungsmöglichkeiten dargelegt. Denkbar wäre, dass die Bundesanwaltschaft für die strafrechtliche Verfolgung zuständig ist; wir könnten auch an die Wettbewerbsbehörde denken, die noch eine Strafkompetenz erhalten könnte, oder an mein Departement, wenn man es analog der Finanzmarktaufsicht organisieren würde. Ungeachtet der Tatsache, wer dann zuständige Behörde für diese strafrechtliche Verfolgung würde, haben wir uns die Frage zu stellen, ob die Einführung einer strafrechtlichen Sanktion auch sicher eine präventive Wirkung entfaltet oder ob nur damit zu rechnen ist.

Mit dieser neuen Strafbestimmung würden Schweizer Gerichte - das ist unsere fundierte Haltung - für kartellrechtliche Erstverstösse wohl kaum mehr als eine bedingte Freiheits- oder Geldstrafe aussprechen. Erreichen Sie mit einer bedingten Freiheits- oder Geldstrafe eine präventive Wirkung? Im Vergleich dazu sind aber die Zusatzkosten für solche Strafverfahren enorm, denn es sind nicht nur die [PAGE 859] Behörden und Gerichte, sondern natürlich auch die verdächtigten Mitarbeiter und das verdächtigte Unternehmen, die mit sehr viel Aufwand ihre Funktion in einem strafrechtlichen Verfahren erfüllen müssen. Ein erhebliches Personalbegehren wäre unausweichlich; entsprechend würde ich schon in einer Botschaft mit diesen Personalbegehren auf Sie zukommen, weil das dann die logische Konsequenz wäre.

Bliebe es bei einer im Strafrecht geregelten Wirkung, so wäre hier auch die Bonusregelung zu berücksichtigen. Die Wirksamkeit der Bonusregel wäre in allen untersuchten strafrechtlichen Umsetzungsverfahren gefährdet, weil es praktisch nicht mehr zu Selbstanzeigen der Unternehmen käme, wenn die Personen dadurch ein Strafverfahren gegen sich auslösen würden; das hat Herr Ständerat David vorhin ausgedeutscht. Die Ausdehnung der Bonusregel auf beteiligte Manager wäre deshalb eine zwingende Voraussetzung, damit eine Regelung auch griffig wäre. Sonst ist es eigentlich ein Schuss ins eigene Bein, wenn man bei Kartellabsprachen nur noch mit weitgehenden Durchsuchungsmassnahmen und nicht mehr aufgrund eines Hinweises im Rahmen der Bonusregel an die Behörde vorgehen kann.

Natürlich kann man auch mit dem Hinweis auf die USA argumentieren. Auch heute wird dort der Fokus vor allem auf das Strafrecht und nicht auf das Zivil- und Verfahrensrecht gesetzt. Wollen Sie also tatsächlich eine "Amerikanisierung"? Wollen Sie tatsächlich ein mit viel Aufwand gespicktes Verfahren, bei dem Sie dann vielleicht ein Geschäftleitungsmitglied ins Gefängnis schicken? In den USA ist es tatsächlich so; das FBI treibt mit viel Aufwand Untersuchungen voran, verwanzt Räume verdächtigter Unternehmen, hört Telefonate ab, arbeitet auch - medienwirksam - mit vielen vorläufigen Festnahmen. Als Ergebnis landen ganz, ganz wenige Manager im Gefängnis, der Schaden aber ist relativ gross - Sie kennen die Sammelklagen.

Wenn wir das alles durchdenken und den präventiven Effekt, von dem Sie sich so viel versprechen, dem Aufwand und den Risiken gegenüberstellen, so kommen wir zum Schluss, dass bei strafrechtlichen Umsetzungen die Nachteile überwiegen, weil die Kosten hoch sind, weil innerhalb der Unternehmen ein Klima von Misstrauen entsteht und weil eine Abschreckungswirkung sehr fraglich ist.

Ich sage Folgendes heute auch zuhanden des Amtlichen Bulletins nochmals: Wenn schon gegen natürliche Personen vorgegangen werden soll, wäre ein Vorgehen im Rahmen des Verwaltungsverfahrens vorzuziehen, zum Beispiel indem man, ähnlich wie bei der Finanzmarktaufsicht, zeitlich limitierte Tätigkeitsverbote für Personen einführen würde, die an einem besonders schweren Delikt beteiligt waren. Eine solche Lösung bräuchte wesentlich weniger Ressourcen und hätte ein klar abschreckendes Momentum. Das wäre natürlich auch Neuland für das Schweizer Recht und hätte sicher einen Ressourcenmehrbedarf zur Folge, aber einen weit weniger grossen als bei einem strafrechtlichen Verfahren.

Ich wollte Ihnen mit diesen Ausführungen einfach noch einmal Folgendes deutlich machen: Ein neuer Straftatbestand wird, egal welche Behörde das dann umsetzen muss, mit gewaltigen Problemen, mit hohen Kosten und mit Effekten verbunden sein, die in der Regel bedingte Freiheits- und Gefängnisstrafen bewirken. Das führt den Bundesrat angesichts dieses teuren und wenig griffigen Mehrnutzens für die Volkswirtschaft dazu, den Weg der Sanktion gegen natürliche Personen, wennschon, im Bereich des Verwaltungsverfahrens und nicht im Bereich neuer Strafsanktionen mit entsprechenden Strafbestimmungen zu sehen. Das zur Verdeutlichung, dass ich die Motion, wenn Sie ihr zustimmen würden, anders interpretieren, anders umsetzen würde. Es ist nicht mehr als fair, dass ich das heute schon darlege, sodass Sie nicht in einer irrigen Vorstellung hinsichtlich der Offenheit und der tatsächlichen Möglichkeiten entscheiden. Es wird mehr Aufwand geben, es wird mehr Stellen brauchen. Sofern Sie dann aber hier nicht auf das Sparpedal treten, sondern Ihren Beschlüssen auch entsprechende Taten im Budget folgen lassen, wird sich der Bundesrat selbstverständlich fügen.

Wir finden trotzdem, dass die Unternehmen die Täter sind. Es gab leider nicht wenige Kartellabsprachen. Das sind keine Kavaliersdelikte; sie verfälschen den Markt. Es sind unfaire Spielregeln, und deshalb ist es entscheidend, dass man Kartellabsprachen auch inskünftig mit schlagkräftigen Mitteln unterbindet. Dafür tragen die Unternehmen die Verantwortung, sei es durch Compliance-Programme, sei es auf anderem Weg. Man kann die Verantwortung für Absprachen nicht einfach auf einzelne Mitarbeiter abwälzen. Ich glaube Herrn Ständerat Schweiger auch, dass das nicht seine Intention ist. Trotzdem dürfte sich durch seine Motion eine klare Verlagerung hin zum Mitarbeiter ergeben.