Plattner Gian-Reto · Ständerat · 2001-03-14

Wortprotokoll

Ich begrüsse den Versuch, eine Regelung zu finden, welche die antizyklische Ausgabenpolitik des Staates fördert und versucht, den Anstieg der Verschuldung zu dämpfen oder diese gar zu stabilisieren - wie der Berichterstatter das schon gesagt hat. Mit anderen Worten: Es ist richtig, dass ich die Vorlage des Bundesrates begrüsse. Ich wehre mich nicht gegen eine Schuldenbremse, das möchte ich klargestellt haben.

Vielleicht mehr als die Finanzkommission, die von der Aufgabe her, die sie erfüllt, immer auch eine recht technische Sichtweise hat, bin ich mir aber bewusst, dass wir einen Teil der Finanzpolitik auf eine mathematische Formel abstützen, wenn wir hier ein neues Instrument einführen, das wir bis anhin so nicht kannten. Ich bin mir auch bewusst, dass die Faktoren, die in dieser Formel stehen, von den paar Konjunkturforschungsstellen, die es in der Schweiz gibt, bestimmt werden und wir damit einiges aus der Hand geben, was wir bis anhin in der Hand hatten. Ich meine, dass ein solches Instrument schon sehr genau angeschaut werden muss.

Natürlich gehe ich davon aus, dass die Finanzkommission das sorgfältig getan hat. Nur: Bis letzten Mittwoch hatten wir noch keine Fahne; wir konnten nicht sehen, wie die Finanzkommission reagiert. Es gibt auch keinen schriftlichen Bericht. Uns gewöhnlichen Nichtmitgliedern der Finanzkommission stand so ausschliesslich die Botschaft des Bundesrates zur Verfügung. Diese habe ich dann auch gelesen.

Ich habe mich gefragt, was sich der Bundesrat alles überlegt hat und was sich die Finanzkommission überlegt hat. Erschreckt haben mich die Tabelle auf Seite 4704 und die Grafik auf Seite 4705 der Botschaft, denen man leicht entnehmen kann, dass der Staat während der letzten grossen Rezession der Neunzigerjahre, die uns ja nun weiss Gott Mühe gemacht hat, im Verlauf von sieben Jahren rund [PAGE 73] 32 Milliarden Franken hätte einsparen müssen. Er hat in diesen Jahren rund 300 Milliarden Franken ausgegeben; in den Jahren 1993 bis 1999 wäre also eine Reduktion der Staatsausgaben um zehn Prozent nötig gewesen, wenn die Schuldenbremse damals schon gegolten hätte und wir uns an sie gehalten hätten. Das ist natürlich nicht nichts, und ich denke, da kommen einem zu Recht Fragen in den Sinn. Die Botschaft sagt zu meinen Fragen eigentlich recht wenig. Meine Frage war z. B.: Ja, was macht das denn für die Wirtschaftslage und die Rezession aus, wenn sich der Staat gar nicht antizyklisch, sondern prozyklisch verhalten würde und seine Ausgaben in der Rezession gegenüber dem, was wir jetzt ausgegeben haben, noch um zehn Prozent kürzen müsste?

Würde das die Rezession nicht verstärken? Würde das die Arbeitslosigkeit nicht verstärken? Wenn dies der Fall wäre: Wie würden sich die Kosten, die durch die Arbeitslosigkeit entstünden, auf die ganze Geschichte auswirken? Das ist ein komplexes System mit vielen Rückkoppelungen. Man kann es nicht einfach nur in einer Vorwärtsstrategie linear anschauen; man muss das ganze System betrachten.

Wenn wir so viel kürzen müssten - wir hätten das, verglichen mit dem tatsächlichen Verlauf, tun müssen -: Was hiesse das für die Sozialausgaben? Wie wären wir mit den Investitionen umgegangen? Hätten wir da nicht einen Investitionsstopp beschlossen? Das ist bekanntlich immer leichter zu beschliessen, als laufende Ausgaben zu kürzen. Wie stark wäre dieser Investitionsstopp gewesen? Welche Auswirkungen hätte er auf den Finanzausgleich zwischen den wirtschaftlich stärkeren und schwächeren Regionen oder den wirtschaftlich stärkeren und schwächeren Bevölkerungsschichten gehabt?

Das sind Fragen, die mir insbesondere im Zusammenhang mit dieser Grafik beim ersten Mal, als ich die Botschaft in die Hand nahm, in den Sinn kamen. Ich habe dann am letzten Donnerstag das ganze "Heftchen" des Bundesrates auf die lange Zugfahrt nach Basel mitgenommen und darüber vertieft nachgedacht.

Wenn man sagt, die Schuldenbremse hätte uns geholfen, den Schuldenanstieg zu vermeiden, dann hätten wir ja eigentlich nicht erst in den Neunzigerjahren prozyklisch Ausgaben kürzen müssen, sondern wir hätten in den Achtzigerjahren, als der Sündenfall tatsächlich passierte, aufgrund der Schuldenbremse - sie ist ja das einzige neue Instrument - erkennen müssen, dass wir nun "in den Hammer hineinlaufen", wie man so schön sagt. Hätte man das erkennen können? Diese Frage wird in der Botschaft nicht beantwortet. Auch dazu, was man dagegen getan hätte, wenn man es allenfalls erkannt hätte, wird nichts gesagt; auch darüber nicht, welche Wirkungen das auf den Gang der Wirtschaft gehabt hätte.

Ausserdem ist mir während dieser Heimfahrt aufgefallen, dass das Wort "Inflation" in dieser Botschaft praktisch nicht vorkommt. Nun wissen Sie alle, dass die Einnahmen immer hinter den Ausgaben hinterherhinken, wenn die Inflation hoch ist. Die Ausgaben sind sofort inflationär aufgeblasen, die Einnahmen sind es wegen der Postnumerando-Besteuerung noch nicht. Das heisst, dass allein aufgrund der sich ändernden Inflation immer eine Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben entsteht.

Es gab Jahre - an die ich mich gut erinnern kann -, in denen wir bis zu 10 Prozent Inflation hatten, die auch rasch anstieg. Jetzt haben wir, Gott sei Dank, eine Inflation mit einer sehr gemächlichen Gangart, aber das kann doch nicht bedeuten, dass man etwas auf Gesetzesstufe erhebt, das die Inflation völlig ausklammert, denn dort lauert ein Problem.

Dann habe ich mich gefragt, ob man nicht auch die Einnahmenprognosen entsprechend glätten müsste, wenn man schon die Ausgaben glätten will. Der Bundesrat diskutiert das in der Botschaft in zwei, drei Sätzen, lehnt es aber ab. Mir hat diese Erläuterung nicht genügt, aber eine Antwort hatte ich selber auch nicht.

Als weiterer Punkt ist mir während der Zugfahrt nach Basel aufgefallen, dass der Konjunkturfaktor, den der Bundesrat uns vorschlägt und den die Finanzkommission übernimmt, implizit davon ausgeht, dass die so genannte BIP-Elastizität der Bundesfinanzen genau gleich eins sei. Mit anderen Worten nimmt man an, wenn das Bruttoinlandprodukt um 10 Prozent steige, würden auch die Einnahmen um 10 Prozent steigen, und wenn es um 10 Prozent sinke, würden auch die Einnahmen um 10 Prozent sinken.

Wir haben progressive Steuersysteme. Das heisst, wenn z. B. Inflation herrscht, haben wir den Effekt der kalten Progression. Die Leute bezahlen mehr Steuern, als es eigentlich der Meinung des Gesetzes entspricht. Davon ausgehend habe ich vermutet, dass die BIP-Elastizität der Bundeseinnahmen deutlich über eins sein müsste. Was macht es denn für einen Sinn, einen Konjunkturfaktor einzuführen, der von eins ausgeht und damit die Dämpfungen, die die Schuldenbremse einführen will, viel zu gross ausfallen lässt, wenn die wirklichen Einnahmen eine BIP-Elastizität haben, die grösser als eins ist?

Die letzte Frage, die mir im Zug eingefallen ist - inzwischen war ich fast in Basel angekommen -: Ist es richtig, Investitionsausgaben genau gleich zu behandeln wie laufende Ausgaben? Diesem Thema widmet sich der Bundesrat recht ausführlich und mit Begründungen, die ich akzeptieren kann. Deshalb habe ich diese Frage, wie Sie sehen, auch nicht in meinen Rückweisungsantrag aufgenommen.

Als ich dann in Basel war, war ich schon ziemlich stark verunsichert. Ich hoffe, es gelingt mir, auch Sie zu verunsichern, wenn Sie die Sache mit mir zusammen durchdenken. Worauf lassen wir uns da ein? Ist das wirklich das richtige Instrument, oder kann es noch verbessert werden?

Der günstige Zufall wollte es, dass ich im Büro von einer Mitarbeiterin zwei Berichte in die Hand gedrückt erhielt; sie ist Mitglied des Verfassungsrates des Kantons Basel-Stadt, und dort befasst man sich auch mit diesen Dingen. Es sind zwei Beiträge der Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich (KOF) vom letzten November und Dezember, die sich ausführlich und mit ökonomischem Sachverstand, der mir mangelt, mit dieser Schuldenbremse des Bundesrates befassen.

Was mich überrascht hat, ist, dass meine kritischen Fragen hier allesamt - eine nach der anderen und noch zwei, drei dazu - aufgegriffen werden, mit den genau gleichen Sorgen, die ich habe. Es geschieht im kühlen Jargon der Ökonomen, ist sehr viel besser fundiert und theoretisch natürlich gut untermauert. Mir hat das bestätigt, dass ich hier nicht einfach einer ideologischen Verblendung aufsitze, sondern dass ich in meiner Kritik wirklich Punkte anführe, die auch für andere und für sachverständigere Leute wichtig sind.

Ich erlaube mir nun deshalb, Ihre Zeit in Anspruch zu nehmen und Ihnen über diese Berichte der KOF ein bisschen etwas zu erzählen.

Die KOF fängt ganz vorne an. In der öffentlichen Diskussion über die Staatsfinanzen, schreibt sie, werde häufig davon ausgegangen, dass die Staatsverschuldung grundsätzlich unerwünscht sei. Hinter dieser Ansicht stehe die Vorstellung eines konservativen Familienoberhauptes oder die eines Vereinskassiers, der sich eines massvollen Ausgabengebarens befleissige. "Ein solches Verhalten ist nicht einmal für private Wirtschaftsakteure rational, und bezogen auf den Staat ist die Analogie zum privaten Haushalt verfehlt. Eine quantitative Angabe der Obergrenze der Staatsverschuldung scheint a priori nicht möglich, und für die Schweiz, welche mit 55 Prozent im Jahre 1998 eine der niedrigsten Schuldenquoten aller Industrieländer aufwies, dürfte die Gefahr einer Zahlungsunfähigkeit ohnehin gering zu veranschlagen sein."

Ein dritter allgemeiner Satz, den ich Ihnen nicht vorenthalten möchte: "Nicht einmal die Fixierung eines bestimmten Wertes der Staatsschuld ist zwingend; eine einmalige Erhöhung der Schuldenquote von beispielsweise 60 Prozent" - das ist der heutige Stand - "auf 80 Prozent des Bruttoinlandproduktes kann nicht als a priori unvereinbar mit einer nachhaltigen Finanzpolitik gleichgesetzt werden."

Aus diesen allgemeinen Überlegungen, die eher als kritischer Einstieg in die Detaildiskussion zu verstehen sind, folgert dann die KOF - und das, meine ich, ist ein sehr politisches Argument -: "Die möglicherweise bestehende Hoffnung, die finanzpolitische Diskussion um die Höhe der [PAGE 74] Staatsausgaben liesse sich auf statistisch-technischem Weg erledigen, dürfte sich als Illusion erweisen. Auch bei der Anwendung der vorgesehenen Schuldenbremse werden die finanzpolitischen Entscheidungsträger" - das sind wir - "nicht umhin kommen, ähnlich wie die Nationalbank bei der Festlegung der Geldpolitik Jahr für Jahr eine differenzierte Einschätzung der konjunkturellen Lage und der konjunkturellen Aussichten vorzunehmen." So weit die KOF.

Man könnte sich nun aufgrund dieser allgemeinen Äusserungen wirklich fragen, ob nicht schon der Ansatz verfehlt sei, den uns Bundesrat und Finanzkommission vorschlagen. Ich glaube es nicht. Ich möchte ausdrücklich nicht so weit gehen, und ich begrüsse, wie ich schon gesagt habe, die Idee, den Versuch einer Stabilisierung der Ausgaben und der Schulden. Aber wenn schon die Grundlage kritisch hinterfragt werden kann, muss man nicht nur gut überprüfen, ob der Anstieg der Schulden verhindert wird - das wäre ja schön -, sondern auch, welche Wirkungen die Schuldenbremse auf die Wohlfahrt der Bevölkerung hat. Schliesslich geht es letztendlich ja nicht um das Ausmass der Schulden, sondern um die langfristige Wohlfahrt der Bevölkerung.

Ich möchte Sie daran erinnern, dass wir in der Bundesverfassung schon einen Artikel haben - Artikel 100, den Konjunkturartikel -, der uns geradezu dazu verpflichtet, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, die Teuerung zu bekämpfen und die wirtschaftliche Entwicklung aller Landesteile zu berücksichtigen. Das sind genau die Punkte, an denen meine Fragen zur Schuldenbremse angesetzt haben, und wie ich erläutert habe, sagen die Botschaft des Bundesrates und jetzt auch der Kommissionssprecher gerade dazu sehr wenig Detailliertes, ausser einer Versicherung, es sei schon alles in Ordnung.

Nun möchte ich Ihnen aber die Detailanalyse der KOF auch kurz vorstellen. Sie übt starke Kritik am Entwurf des Bundesrates, wenn auch - wie es sich für Professoren gehört, wenn sie nicht gerade Politiker sind - in völlig unpolemischer Art und Weise. Sie untersucht genau am Beispiel der schwierigen Neunzigerjahre, was die Schuldenbremse damals bewirkt hätte, wäre sie schon in Kraft gewesen. Sie stellt Folgendes fest:

1. Die Schuldenbremse nach Entwurf des Bundesrates wirkt deutlich restriktiver als die in der wissenschaftlichen Literatur als Ziel formulierte konstante Schuldenquote. Die Schuldenbremse des Bundesrates würde die Schulden nicht nur stabilisieren, sondern - wenn sie ernst genommen würde - sogar verringern.

2. Die Ausgaben gemäss der Schuldenbremse wären in der Rezession zu niedrig, der Ausgabenplafond wird zu stark beschränkt. Im Aufschwung dagegen wäre der Ausgabenplafond zu hoch. Der Grund dafür ist, was ich eben vermutet habe, dass offenbar die Ökonomen beweisen können, dass die BIP-Elastizität der Einnahmen des Bundes deutlich grösser als eins ist.

3. Die Inflation muss unbedingt berücksichtigt werden, denn da gibt es erhebliche Schwierigkeiten. Ich habe Ihnen schon gesagt, dass das Wort in der Botschaft, wenn ich sie sorgfältig genug gelesen habe, nicht vorkommt.

4. Diese Folgerung scheint mir wirklich evident: Wenn man schon aufgrund eines geglätteten Konjunkturverlaufs eine Schuldenbremse einführt und damit strukturelle Verwerfungen im Haushalt vermeiden will, braucht man vorausschauend ebenfalls eine Möglichkeit, geglättete Einnahmenprognosen zu machen. Man braucht also, mit anderen Worten, eine wesentlich längerfristige Finanzplanung, wenn man eine Schuldenbremse einführt. Man kann die Schuldenbremse nicht so einführen, wie es der Bundesrat vorschlägt; sie greift ja erst "nach gehabter Freude" ein, wenn die Ausgaben zu hoch werden, und nicht schon im Voraus, was ja eigentlich nötig wäre.

5. Die Kantonsanteile an den Ausgaben des Bundes - diese sind nicht klein - und die Bundesbeiträge an die Sozialversicherungen, die weiss Gott auch nicht klein sind, müssten ebenfalls in gleicher Art wie bei der Schuldenbremse über Ausgleichskonten geführt werden, denn sonst gäbe es eine empfindliche Schädigung des Finanzausgleichs zwischen den wirtschaftlich schwachen und den starken Regionen und den wirtschaftlich schwachen und den starken Bevölkerungsschichten im Lande. Es genügt also nicht, nur die direkten Bundesausgaben so zu behandeln, sondern man müsste separat auch alle gesetzlich gebundenen Sozialausgaben und Kantonsanteile mit separaten analogen Fonds kontrollieren.

6. Für mich ist dies eigentlich der entscheidende Punkt, denn er zeigt, dass die Schuldenbremse in der vorliegenden Ausgestaltung Artikel 100 der Bundesverfassung, dem Konjunkturartikel, widerspricht: In den Neunzigerjahren hätte die Schuldenbremse laut Aussagen der KOF zu einem negativen Impuls auf die Volkswirtschaft von fast minus 2 Prozent geführt. Das wäre in der tiefsten Rezession mit den höchsten Arbeitslosenquoten passiert - in den Jahren 1993/94 - und hätte zweifellos die Volkswirtschaft noch in erheblich grössere Schwierigkeiten gestürzt. Die KOF schreibt wörtlich: "Die Schuldenbremse hätte die Konjunktur in den Jahren 1993 und 1994 deutlich negativ beeinflusst. Dem Ziel einer Verstetigung der Ausgaben entlang dem potenziellen Wachstumspfad wäre mit der Schuldenbremse in den Neunzigerjahren noch weniger nachgelebt worden, als dies effektiv der Fall war. Die realen Staatsausgaben hätten sich schon früher verflacht und hätten die wirtschaftliche Flaute deutlich verstärkt."

7. Investive Ausgaben brauchen eine Sonderbehandlung. Die KOF schlägt vor, die so genannte "golden rule" einzuführen, d. h. eine Regel, nach der die Zunahme der Verschuldung im Ausmass der Nettoinvestitionen zulässig sei. Die KOF sagt, wenn man das nicht einhalte, drohten durch Vernachlässigung investiver Bereiche der Volkswirtschaft - und dazu, das sagt sie explizit, gehören z. B. auch die Bildungsausgaben - Folgekosten, die weit höher seien als die scheinbar eingesparten Mittel.

8. Man darf den Konjunkturfaktor nicht einem technischen Automatismus überlassen, der zudem noch in der Prognose von vier Konjunkturforschungsinstituten im Land - ich glaube, mehr haben wir nicht - für die nächsten Jahre bestimmt wird, denen wir dann sozusagen die Verantwortung abgeben. Der Bundesrat sagt in der Vorlage, dass er die Prognosen dieser Institute dann mitteln wolle, um die Konjunktur des nächsten Jahres zu bestimmen. Die KOF dagegen sagt, dieser Konjunkturfaktor müsse Jahr für Jahr aufgrund einer fundierten Einschätzung der wirtschaftlichen Entwicklung neu festgelegt werden.

9. Diese letzte Schlussfolgerung der KOF betrifft etwas, das ich schon gar nicht stark betonen will, denn da weiss ich, das gäbe erheblichen Ärger. Die KOF sagt, von der ökonomischen Theorie her müsste man auch den verfassungsmässigen Spielraum zur antizyklischen Variation der Einnahmen in Betracht ziehen - d. h. mit anderen Worten automatische Steuererhöhungen oder auch automatische Steuersenkungen in guten Jahren - und nicht nur der Ausgaben. Das erwähne ich der Vollständigkeit halber.

Soweit also die Kritikpunkte der KOF, und ich hoffe, Sie haben gesehen, dass die KOF dieselben Fragen stellt und beantwortet, die mir selber eingefallen sind. Ich meine wirklich, es ist nicht zu weit gegangen, wenn man sagt: So, wie sie gemeint ist, verletzt die Schuldenbremse den Konjunkturartikel der Bundesverfassung. Man kann das am Verhalten nachweisen, zu dem sie uns in den Neunzigerjahren gezwungen hätte.

Das ist der eigentliche Grund, weshalb ich Rückweisung - nicht des Verfassungsartikels, sondern nur der Änderungen im Finanzhaushaltgesetz - an die Finanzkommission beantrage.

Ich möchte, dass darüber anhand dieser konkreten Fragen noch einmal nachgedacht und uns schriftlich berichtet wird. So haben wir dann auch etwas in der Hand, wenn wir entscheiden, und haben dann nicht nur ein fünfminütiges Votum des Berichterstatters, der uns versichert, die Kommission habe alles geprüft. Ich meine, es wäre auch gut, wenn die kompetente Fachkommission des Ständerates, nämlich Ihre WAK, sich in Form eines Mitberichtes über die Sache beugen würde. Denn die WAK hat die Aufgabe und - wie ich [PAGE 75] meine - wirklich auch die Kompetenz, über die wirtschaftlichen Aspekte eines solchen Mechanismus eine fundierte Meinung abzugeben.

Ich will zum Schluss nur noch ein Argument, das im Anschluss an meinen Rückweisungsantrag sicher kommen wird, schon vorwegnehmen und etwas dazu sagen: Man wird sagen, dass genau deshalb die Ausnahmeregelung in das Gesetz und in die Bundesverfassung eingeführt worden sei; wenn es dann eben solche Probleme gäbe, könne man jederzeit beschliessen, was man wolle, denn sobald das Parlament mit einer absoluten Mehrheit die Ausgabenplafond nach oben setze, falle für diesen Erhöhungsbetrag die ganze "Schuldenbremserei" weg; das werde nicht dem Ausgleichsfonds belastet, und damit hätte man am Schluss doch freie Hand. Das ist zwar richtig, und ich bin sehr froh, dass diese Ausnahmeregelung im Text drin ist. Aber ich meine gleichzeitig, dass eine solche Argumentation die Bankrotterklärung jener Proponenten der Schuldenbremse wäre, die dann sagen müssten: Immer wenn es heiss wird, setzen wir sie ausser Kraft.

Wenn die Schuldenbremse keine andere Funktion hätte, als uns darauf hinzuweisen, was jetzt nach diesem mathematischen Mechanismus die richtige Ausgabenhöhe wäre, uns aber in allen einigermassen schwierigen Lagen - 6 Prozent des Bruttosozialproduktes sind keine hohen Defizite, das sind im Moment 2,5 Milliarden Franken - empfiehlt, einfach über die Ausnahmeregelung zu beschliessen, dann, meine ich, ist sie nicht mehr als ein moralischer Wegweiser. Den gibt uns Bundesrat Villiger ja ohnehin in jeder Budgetdebatte; ob wir dazu dann noch die Schuldenbremse in Form eines Gesetzes brauchen, würde ich dann doch sehr bezweifeln.

Zudem wird ja vom Bundesrat recht deutlich gesagt: Die Ausnahmeregelung soll nur bei schwerwiegenden Ereignissen wie schweren Rezessionen, Naturkatastrophen, Kriegen und anderen besonderen Entwicklungen Anwendung finden. Ich frage mich schon: Wären dann die Neunzigerjahre darunter gefallen, und wenn ja, ab welchem Jahr? Hätten wir schon 1992 von einer schweren Rezession gesprochen oder erst 1995, nachdem die Arbeitslosenzahlen dann wirklich lange Zeit hoch geblieben sind?

Ein drittes Argument dazu: Wenn wir jedesmal die Ausnahmeregelung in Anspruch genommen hätten, dann muss ich doch darauf hinweisen, dass die Schulden genauso gestiegen wären, wie sie tatsächlich gestiegen sind - von diesen 40 auf die 100 Milliarden -, und die Schuldenbremse hätte eben doch nichts gebracht.

Hätten wir aber die Schuldenbremse wirklich wirken lassen, dann hätte sie, das habe ich gezeigt, verheerend gewirkt und dann ginge es dem Land und der Bevölkerung wesentlich schlechter als jetzt, nachdem wir so gelebt haben, wie wir es eben getan haben.

Summa summarum: Wir müssen die Sache noch einmal anschauen. Mir geht das zu schnell; es werden zu viele Fragen gestellt - auch von Fachleuten -, die nun nicht beantwortet worden sind. Wir führen etwas Neues ein, das wir so in den 150 Jahren seit der Staatsgründung noch nie hatten, und ich denke, Vorsicht ist die Mutter der Porzellankiste - typischerweise kennt ja niemand den Vater!

Die WAK sollte mitdenken. Ich bitte Sie, meinem Rückweisungsantrag zuzustimmen.