Merz Hans-Rudolf · Ständerat · 2001-03-14

Wortprotokoll

In gewissen Ländern gibt es ein Budgetministerium - neben dem Finanzministerium. Was geschieht in einem solchen Budgetministerium? Da wird das Rohholz eingeliefert, das Schwemmholz, das Edelholz und alles, was die Departemente liefern und einbringen, und dann wird das Holz mit Säge und Beil zurechtgestutzt und zu Reisigwellen gebunden. Es gibt ja nichts Schöneres, als an einem Waldrand eine schöne Reisig, einen "Büschelihaufen", zu sehen.

Und genau das Bündeln von staatlichen Anliegen, die Frage, was man mit einem Budget machen muss, ist zentral. Es geht eben nicht ohne Beil und Drahtschlingen, das hat die Erfahrung in unserem Land in den letzten Jahren leider gezeigt. Wie wäre es denn sonst möglich gewesen, dass wir innert zehn Jahren die Schulden des Bundes von 38 auf über 100 Milliarden hätten ansteigen lassen können? Und das trotz einer Verfassungsbestimmung, und zwar nicht der von Artikel 100, sondern der von Artikel 126! Ich lese Ihnen vor, was dort in Absatz 1 steht: "Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht." Punkt.

Was ist geschehen? Trotz dieser Verfassungsbestimmung haben wir über 100 Milliarden Franken Schulden, und die Bedeutung dieser Verfassungsbestimmung ist auf das Niveau eines Wirtshausschildes gesunken - mehr nicht! Sie wird überhaupt nicht realisiert.

Deshalb ist die Einführung einer griffigen und funktionierenden Schuldenbremse nötig. Sie ist nicht revolutionär, Herr Plattner, sie ist auch nicht neu, es gibt sie schon, auch einige Kantone kennen sie. Nehmen Sie den Kanton St. Gallen, der mit diesem Instrument erfolgreich arbeitet und dessen Finanzdirektor uns in der Kommission geschildert hat, wie man damit umgeht.

Die Regel der Schuldenbremse, wie wir sie vorschlagen, ist einfach: Der Höchstbetrag für die Ausgaben des Bundes wird, um einen Faktor der konjunkturellen Lage korrigiert, an die Höhe der Einnahmen gebunden. Es handelt sich also um eine ganz einfache Ausgaben- und um keine Saldoregel. Die Schuldenbremse lässt sowohl Defizite als auch Überschüsse zu - beides -, sie führt aber nicht automatisch zum Abbau der Bundesschulden, sondern sie führt automatisch zu deren Stabilisierung. Und da, Herr Plattner, haben wir lange darüber diskutiert, ob dieses Ziel überhaupt genügt. Wir haben gesagt, es genüge nicht, wir sollten eigentlich eine Möglichkeit haben, mit der Zeit auch Schulden abbauen zu können. Das hat die Kommission dann eingebaut; sie hat korrigierend in die Vorlage eingegriffen, indem sie gesagt hat, Überschüsse des Ausgleichskontos seien nicht automatisch auszugleichen. Hier besteht dann eben der Spielraum für den Abbau von Schulden. Das Instrument ist einfach, es bleibt es auch bei differenzierter konjunktureller Betrachtung. Ich komme auf diesen Punkt zurück.

Was soll man staatspolitisch von diesem Instrument halten? Als liberaler Politiker hat man natürlich auf den ersten Blick schon etwas Mühe, sich einem solchen Joch zu unterwerfen, das muss ich also schon auch sagen; man musste sich das etwas zurechtlegen. Denn unser System, das ja auf den Interessenausgleich ausgerichtet ist und um das Salz und den Pfeffer des Referendums ergänzt wird, macht ja gerade [PAGE 76] den Reiz und die Spannung der Politik aus - der Politeia. Das ist ja eigentlich unsere ureigenste Aufgabe, mit der wir uns täglich auseinander setzen müssen. Was bedeutet es demgegenüber, nun ein Joch einzubauen? Ist es eine Beruhigungspille für die internationale Bewertung der Schweiz, so wie das die EU mit ihren Ländern durch die Maastrichter Kriterien macht? Oder ist sie eigentlich ein Eingeständnis der finanzpolitischen Unfähigkeit von Verwaltung und Gesetzgeber? Oder ist sie der Ausdruck einer Staatsräson, die besagt, auf Dauer könne ein gesunder Haushalt schlicht nicht mehr ausgeben, als er einnimmt? Oder ist sie eine Entmündigung des Parlamentes zugunsten einer Vollmacht für den Bundesrat beim alljährlichen Budgetbeschluss? Oder ist sie, wie es in der Botschaft des Bunderates unter anderem heisst, in erster Linie einfach ein vernünftiges Instrument zur Haushaltsteuerung?

Gut, wahrscheinlich ist sie von allem etwas. Bis zu einem gewissen Grad beschneidet sie unsere Spielräume und die Entscheidungsfreiheiten - aber natürlich auch jene des Bunderates; denn das Instrument richtet sich an alle, die mit der Finanzpolitik befasst sind. Und sie ist auch eine Möglichkeit, "runde Tische" und rote Köpfe künftig zu verhindern.

Wenn ich mich also trotz liberaler Vorbehalte eindeutig für diese Schuldenbremse ausspreche, so aus der Einsicht der finanzpolitischen Notwendigkeit und eben dank der rahmengebenden Funktion. Die Rahmengebung, nicht die Wissenschaftlichkeit ist das Entscheidende des Instrumentes.

Ich bin der Meinung, dass wir die Schuldenbremse unter drei Bedingungen akzeptieren sollten:

1. Auch zukünftig muss sie instrumentalen Charakter haben und darf nicht politischen Eigenwert besitzen. Sie muss unser Instrument sein, wir müssen sie handhaben, das Instrument darf nicht uns handhaben.

2. Sie muss Allgemeingültigkeit besitzen und neutral, d. h. immun gegenüber Sonderinteressen sein. Die Versuchung, beispielsweise Investitionen oder gewisse Standesinteressen auszunehmen, ist natürlich immer vorhanden. Wenn das aber Platz greift, dann wird der instrumentale Charakter abgeschwächt.

3. Sie muss den Schuldenabbau ermöglichen, also auch in Bezug auf die Handhabung des Schuldenabbaus flexibel sein.

Ich beantrage Ihnen, auf die Vorlagen einzutreten und ihnen zuzustimmen.

Nun noch zum Rückweisungsantrag Plattner. Herr Plattner stellt eine ganze Reihe von Fragen an die Kommission, die er auf einer Reise nach Basel entworfen hat. Ich frage mich, was passiert wäre, wenn er in Basel nicht hätte aussteigen müssen, sondern nach Hamburg weitergefahren wäre - dann hätte er nämlich noch mehr Zeit gehabt, über die ganze Sache nachzudenken, und hätte sich einen Teil der Fragen, die er gestellt hat, selber beantworten können - ich gebe zu, dass bei der Ankunft in Hamburg die eine oder andere Frage vielleicht noch geblieben wäre.

Die Fragen, die Herr Plattner stellt, entstammen drei Bereichen: der Volkswirtschaft, der Finanzwissenschaft und der Mathematik. Es wäre auch kein Problem, Herr Kollege Plattner, Ihren Fragenkreis noch zu erweitern. Ich könnte Ihnen noch ein paar Tipps geben. Wir könnten z. B. darüber diskutieren, wie bereinigt die Zahlen sind, auf die wir uns abstützen - im Wissen, dass das Parlament in den Neunzigerjahren jeweils am Ende des Budgetprozesses Korrekturen nach oben und nach unten vorgenommen hat. Das Budget ist auf diese Weise noch um etwa 10 Milliarden Franken korrigiert worden, und zwar ganz unabhängig von konjunkturellen Überlegungen, deren Auswirkungen man am Schluss eben auch wieder bereinigen müsste. Ich könnte die Frage nach den Effekten öffentlicher Ausgaben stellen. Lieber Herr Kollege Plattner, ich kann Ihnen als ehemaliger finanzwissenschaftlicher Assistent einer Hochschule sagen: Über dieses Thema könnten wir nächtelang mit Faust diskutieren. Auch Faust müsste bis nach Hamburg fahren, bis er die Frage nach den Effekten öffentlicher Ausgaben beantworten könnte. Diese Frage können Sie wissenschaftlich nicht in den Griff bekommen.

Zur Frage, wie man Ausgaben und Einnahmen auf den verschiedenen staatlichen Ebenen definiert: Der Bund definiert z. B. die Investitionen anders als die Kantone; dies wäre eine Frage wert, weil die Kantone in einem Artikel mitberücksichtigt sind. Weder die Finanzwissenschaft noch die Volkswirtschaftslehre sind exakte Wissenschaften, Herr Plattner, es sind empirische Wissenschaften. Sie sind immer durch verschiedene Schulen gekennzeichnet; diese verschiedenen Schulen sind wie verschiedene Brillen. Je nachdem, wie man die Ergebnisse anschaut, sehen sie auch etwas anders aus. Die meisten dieser Schulen sind mit Namen verknüpft; Sie kennen sie: Samuelson, Friedman, Keynes, Kondratiew, Popitz, Schumpeter und wie sie alle heissen. Im Rahmen dessen, was gesicherte Erkenntnis ist oder hohe Plausibilität hat, kann ein solches Instrument wie die Schuldenbremse am Ende aber nur eine Faustregel sein - sie kann nur eine Faustregel oder ein Verhaltenscode, nicht aber ein mathematisches Instrument sein. Wenn es so wäre, dass uns die KOF sagen müsste, wie sie es sieht, dann hätten Sie Recht, Herr Kollege Plattner, dann kämen wir tatsächlich nicht vom Fleck.

Wenn man es so anstrebt, wird man nie fündig; da können Kommissionen darüber brüten, so lange sie wollen. In der richtigen Einschätzung, dass das Instrument flexibel sein muss, haben wir gewisse "Fluchtklauseln" - man sagt "Escape-Klauseln" - vorgesehen. Sie haben in richtiger Einschätzung vorausgeahnt, Herr Kollege, dass ich das sagen werde. Es ist auch so. Es handelt sich nämlich um zwei Klauseln:

1. Es ist die Fluchtklausel in Artikel 24b FHG, in dem von "aussergewöhnlichen und vom Bund nicht steuerbaren Entwicklungen" und von "verbuchungsbedingten Zahlungsspitzen" gesprochen wird. Solche Zahlungsspitzen haben sich anlässlich der Ausgliederungen von Bundesbetrieben und -anstalten eingestellt, bei denen zum Beispiel Pensionskassenregelungen zu treffen waren.

2. Die zweite Klausel ist in Artikel 24e Absatz 2 vorgesehen, nämlich bei den Sparmassnahmen: "Gesetzliche Ansprüche und im Einzelfall rechtskräftig zugesicherte Leistungen bleiben vorbehalten." Das sind auch Leistungen an die Kantone; auch darüber haben wir in der Kommission diskutiert. Die von Kollege Plattner indirekt angesprochenen Ausgaben für die Revisionen der Sozialwerke und für die Ausgliederung der Bundesbetriebe wären möglich gewesen, das kann ich Ihnen anhand dieser Klausel versichern.

Eine Rückweisung des Geschäftes an die Kommission bringt mit grösster Wahrscheinlichkeit keine neuen Erkenntnisse. Die Schuldenbremse ist ein finanzpolitisches Instrument. Es ist zu bezweifeln, dass die im besten Falle mögliche und vielleicht kompromisslerische Kosmetik, die man da und dort tatsächlich anbringen könnte, weiterhelfen würde - wenn sie nicht sogar zur Verwässerung der Vorlage führen würde. Ob Sie dann, Herr Kollege Plattner, einer solchen Vorlage zustimmen würden, ist ungewiss. Ich vermute deshalb eher, das ist Ihre Art, diese Vorlage zu bekämpfen.

Ich beantrage Ihnen deshalb, den Rückweisungsantrag nicht zu unterstützen, auf die Vorlage einzutreten und in der Detailberatung dann die beiden Anträge Plattner zu behandeln.