Hess Hans · Ständerat · 2011-06-06

Wortprotokoll

Bei der Aussprache mit der Vorsteherin des EJPD zur Geschäftsführung im Jahr 2010 hat sich die Kommission schwerpunktmässig mit der Migrationspolitik des Bundesrates und mit der Situation in Nordafrika befasst. Wir haben davon Kenntnis genommen, dass alle Zahlen und Entwicklungen darauf hindeuten, dass die Schweiz auch in Zukunft stark von den internationalen Migrationsbewegungen betroffen sein wird. Der Bundesrat erachtet die Migrationspartnerschaften mit anderen Staaten als ein wichtiges Instrument, um einerseits die schweizerischen Interessen durchzusetzen und andererseits auch die Interessen der Ursprungsländer der Migrantinnen und Migranten zu berücksichtigen. Mit Migrationspartnerschaften soll die Zusammenarbeit im Migrationsbereich gestärkt und sollen die illegale Migration sowie deren negative Auswirkungen gemindert werden.

Schweizerische Migrationspartnerschaften können Elemente der Entwicklungszusammenarbeit, der humanitären Hilfe oder der Friedensbildung beinhalten. Der genaue Inhalt hängt von der politischen und wirtschaftlichen Lage und den spezifischen Interessen der jeweiligen Akteure ab. Konkret können sie Massnahmen bezüglich der Rückübernahme, der Rückkehrhilfe oder der Stärkung des Migrationsmanagements in den Partnerländern beinhalten. Im Rahmen solcher Migrationspartnerschaften kann den Partnerländern besser erklärt werden, weshalb die Schweiz die Forderung nach einer Öffnung des Arbeitsmarktes über Migrationspartnerschaft nicht zulassen und auf Forderungen nach Kontingenten und Arbeitsbewilligungen nicht eingehen kann. Die Bedürfnisse der Partnerländer nach Öffnung des Arbeitsmarktes können aber manchmal mit anderen Formen der Unterstützung aufgewogen werden. So wurde zum Beispiel mit Nigeria in Zusammenarbeit mit Nestlé ein Projekt zur Aus- und Weiterbildung von jungen Menschen realisiert. Der Interessenausgleich wird im Rahmen von regelmässig stattfindenden bilateralen Expertentreffen konkretisiert. Allerdings erfordern der Abschluss und die Umsetzung von Migrationspartnerschaften auch erhebliche personelle und finanzielle Ressourcen. Deshalb kommen solche Partnerschaften nur mit den wichtigsten Herkunfts- und Transitstaaten infrage.

Im Rahmen der Personenfreizügigkeit zeigt es sich, dass die im Abkommen vorgesehenen Schutzklauseln kaum zur Beschränkung oder Steuerung der Zuwanderung taugen. Die Schweiz kann zwar im Fall einer starken Zuwanderung aus den EU-17- oder aus den EU-8-Staaten bis zum Jahre 2014 die sogenannte Ventilklausel anrufen. Die Ventilklausel sollte uns die Gewissheit geben, dass bei einer übermässigen Zuwanderung aus dem EU-/Efta-Raum wieder eine Begrenzung mit einem maximal zulässigen Kontingent eingeführt werden könnte. Sie basiert auf einer mathematischen Formel: Der Durchschnitt der Zuwanderung der drei Vorjahre wird mit der Entwicklung im laufenden Jahr verglichen; bei einer Zunahme von mehr als 10 Prozent gegenüber dem Durchschnitt der letzten drei Jahre kann die Schutzklausel angerufen werden. Im Jahr 2009 wäre die Anrufung der Schutzklausel möglich gewesen. Nach Abwägen der Vor- und Nachteile und nach einer breitabgestützten mündlichen Vernehmlassung unter den Sozialpartnern, beim Verband der schweizerischen Arbeitsmarktbehörden und bei den kantonalen Migrationsbehörden hat der Bundesrat beschlossen, die Ventilklausel nicht anzurufen. Im Jahr 2010 waren die quantitativen Voraussetzungen für eine Anrufung dann bereits nicht mehr erfüllt. Auch in diesem Jahr dürften die Voraussetzungen für eine Anrufung der Ventilklausel nicht erfüllt sein. Das Problem liegt darin, dass es bei starker Zuwanderung in den Folgejahren immer unwahrscheinlicher wird, die 10-Prozent-Grenze zu erreichen.

Der Bundesrat kann die Zuwanderung im Rahmen der Personenfreizügigkeit nicht steuern. Die Wirtschaft bestimmt, wer kommt, weil ja ausschliesslich Personen aus dem EU-/Efta-Raum einwandern können, die über einen gültigen Arbeitsvertrag verfügen.

Beim Bundesrat hat sich die Überzeugung durchgesetzt, dass bei der Analyse der Auswirkungen der Personenfreizügigkeit nicht ausschliesslich auf rein wirtschaftliche Aspekte fokussiert werden darf. Im Bereich der Wirtschaft funktioniert das Abkommen; sie holt sich die Arbeitskräfte, die sie braucht. Die Personenfreizügigkeit hat aber auch einen beträchtlichen Einfluss auf den Wohnungsmarkt, auf die Infrastrukturen und die Raumentwicklung. Der Bundesrat will diese Themenbereiche verstärkt in seine Analyse einbeziehen und diese Fragen departementsübergreifend und in enger Zusammenarbeit mit den Kantonen und den Gemeinden angehen.

Zur Bundeskanzlei: Die GPK hat festgestellt, dass seit mehreren Jahren ein Informations- bzw. Informatikprojekt der Bundeskanzlei läuft, das aber bisher nicht zum erwünschten Ergebnis geführt hat. Es handelt sich um das Projekt KAV-Erneuerung; KAV steht für "Kompetenzzentrum amtliche Veröffentlichungen". Es geht um die Modernisierung der per Internet abrufbaren Gesetzessammlung des Bundes. Das Projekt wurde bereits vor sechs Jahren mit einer WTO-Ausschreibung gestartet. Vor zwei Jahren informierte die Bundeskanzlei im Geschäftsbericht, das Projekt komme nicht plangemäss voran. Vor einem Jahr teilte die Bundeskanzlei der GPK mit, sie habe die Zusammenarbeit mit dem Leistungserbringer bei diesem Projekt im gegenseitigen Einvernehmen per saldo aller Ansprüche aufgelöst. Die Kosten beliefen sich bis zu jenem Zeitpunkt bereits auf 2,4 Millionen Franken. Das entsprach der Hälfte der budgetierten Gesamtkosten für das Projekt.

Wie dem Geschäftsbericht 2010, auf Seite 7 von Band II, zu entnehmen ist, wurden im Lauf des letzten Jahres vor allem weitere Planungsschritte unternommen; es wurde eine Zweitmeinung eines externen Experten eingeholt und die punktuelle Verbesserung des Systems eingeleitet. Ein konkreter Zeitplan für die Erneuerung der Systeme der elektronischen Gesetzessammlung liegt aber immer noch nicht vor. Hellhörig wurden wir, als uns das Bundesgericht anlässlich unseres Gerichtsbesuches in Lausanne darauf aufmerksam machte, dass das Bundesgericht und mit ihm alle rechtsanwendenden Behörden, Gerichte, aber auch Anwälte und Rechtsuchende in der Schweiz erhebliche Probleme hätten, in der Systematischen Sammlung des Bundesrechtes das zu einer bestimmten Zeit in der Vergangenheit geltende Recht zu finden: Es gibt keine Versionenverwaltung im elektronischen System. Zudem können die Gerichte die vom Bundesrat für allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträge kaum auffinden, weil diese nicht ordentlich publiziert werden. Sehr mangelhaft ist auch die Suchmaschine der Systematischen Sammlung: Ein Gesetz ist über Google leichter zu finden als über die Suchmaschine der Bundeskanzlei.

Es besteht also Handlungsbedarf. Die Bundeskanzlei hat gegenüber der GPK in Aussicht gestellt, dass sie im Sommer über weitere Schritte informieren werde. Wie das Bundesgericht der GPK darlegte, sollen diese Änderungen drei bis vier weitere Jahre in Anspruch nehmen. Die GPK ist der Meinung, dass die Probleme als solche erkannt sind, dass aber mindestens in den Bereichen, die im Alltag der Rechtsprechung von Bedeutung sind, unbedingt raschere Lösungen möglich sein müssen. Die GPK wird sich weiter mit dem Thema befassen.

Noch zwei, drei Gedanken zur Regierungsreform: Die GPK hat sich in den letzten Jahren regelmässig mit [PAGE 442] Führungsproblemen des Bundesrates befasst, unter anderem auch im Rahmen der Untersuchung zur Finanzkrise und zur UBS. In ihrem Bericht zur Finanzkrise und zur Herausgabe von UBS-Kundendaten an die USA vom 30. Mai 2010 haben die beiden GPK mehrere Empfehlungen zur Verbesserung der Führungsfähigkeit des Bundesrates als Regierungsgremium abgegeben. Anlässlich einer Aussprache mit der Bundeskanzlerin haben wir uns über die Massnahmen informieren lassen, die der Bundesrat schon vor der Realisierung einer Regierungsreform aufgrund der Empfehlungen der GPK getroffen hat. Das betrifft die Traktandierung und die Organisation der Bundesratssitzungen. So gibt es jetzt mehr Sitzungen und auch Reservetermine. In der sitzungsfreien Zeit im Sommer ist die Möglichkeit von Telefonkonferenzen vorgesehen. Auch ein Controlling-Instrument wurde eingeführt, wie die GPK gewünscht hatte; damit führt die Bundeskanzlei jetzt eine Übersicht über die hängigen Geschäfte. Weiter wurden die Auslandkontakte des Bundesrates besser formalisiert. Dies sind erste Verbesserungen, die wir vorläufig zur Kenntnis nehmen.

Allerdings braucht es auch nach Meinung der GPK grössere Schritte, die im Rahmen der hängigen Regierungsreform realisiert werden müssen. Der Bundesrat hat in der Zusatzbotschaft zur Regierungsreform einige Empfehlungen der GPK aufgenommen; so geht es etwa um eine Neuorganisation der Bundesratsausschüsse, um eine Neuregelung der Stellvertretung, um die Frage der Beschlussfassung und Protokollierung im Bundesrat sowie um die Pflicht zur besseren Information des Gesamtbundesrates. Die GPK haben aufgrund der Erkenntnisse aus ihrer Untersuchung den SPK einen Mitbericht zur Vorlage der Regierungsreform in diesem Sinne zugestellt.