Müller Philipp · Nationalrat · 2011-09-28

Wortprotokoll

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates hat der [PAGE 1766] parlamentarischen Initiative von Kollege Tschümperlin am 20. August 2010 mit 14 zu 11 Stimmen Folge gegeben. In der Folge ersuchte sie die SPK-SR um Zustimmung zu diesem Beschluss. Die SPK-SR behandelte die Initiative am 29. Oktober 2010 und verweigerte der nationalrätlichen Kommission die Zustimmung mit 6 zu 2 Stimmen bei 3 Enthaltungen.

Die Initiative verlangt, das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer dahingehend zu ändern, dass ausländische Familienangehörige aus Nicht-EU- bzw. -Efta-Ländern von Schweizerinnen und Schweizern bezüglich Einreise und Aufenthalt nicht schlechter gestellt werden als Familienangehörige aus Drittstaaten von EU-/Efta-Bürgerinnen und -Bürgern.

Die Kommission hatte sich bereits bei der Vorprüfung der Initiative 08.494, "Beseitigung und Verhinderung von Inländerdiskriminierung", mit diesem Thema auseinandergesetzt. Diese Initiative hatte das gleiche Ziel verfolgt, es wurde ihr aber keine Folge gegeben. Mittlerweile hat sich nun das Bundesgericht an einer neuen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes orientiert. Das heisst, dass EU-/Efta-Bürgerinnen und -Bürger ihre ausländischen Familienangehörigen auch dann unter dem Titel des Freizügigkeitsabkommens nachziehen können, wenn diese keine Aufenthaltsbewilligung eines Staates haben, mit dem die Schweiz ein Freizügigkeitsabkommen geschlossen hat.

Dazu ist vorerst festzuhalten, dass der Familiennachzug im Freizügigkeitsabkommen wesentlich grosszügiger geregelt ist als im Ausländergesetz und in der Rechtspraxis zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Im Freizügigkeitsabkommen gelten als Familienangehörige der Ehegatte und die Verwandten in absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird, sowie die Verwandten des Ehegatten in aufsteigender Linie, denen Unterhalt gewährt wird, und, wenn sie studieren, der Ehegatte und die unterhaltsberechtigten Kinder. Im Ausländergesetz, das ja für die Einwanderung aus Nicht-EU- bzw. -Efta-Staaten gilt, ist der Familiennachzug restriktiver und gemäss EMRK geregelt. Hier gelten als Familienangehörige ausländische Ehegatten und ledige Kinder unter 18 Jahren, wenn sie zusammenwohnen. Es ist also ganz wesentlich, ob der Familiennachzug gemäss Freizügigkeitsabkommen, also mit massiv erweitertem Verwandtenkreis, oder über die Bestimmungen des Ausländergesetzes bzw. die Vorgaben der EMRK erfolgen kann.

Die Regelung des Nachzugs von ausländischen Familienangehörigen von Schweizerinnen und Schweizern im Ausländergesetz entspricht der damaligen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes. Das heute geltende Recht beinhaltet keine Diskriminierung im Bereich des Familiennachzugs. Erst das Bundesgericht hat in Anlehnung an ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes eine solche Diskriminierung festgestellt, dies einfach darum, weil es unter gewissen Voraussetzungen den Familiennachzug nicht gemäss Ausländergesetz, sondern gestützt auf das Freizügigkeitsabkommen zulassen will, dies notabene für den Nachzug von Personen, die einem Nicht-EU- bzw. -Efta-Staat entstammen.

Eine solche Praxis würde es einerseits einem erheblich grösseren Verwandtenkreis ermöglichen, unter dem Rechtsgrund des Familiennachzugs in die Schweiz zu kommen, und andererseits würde damit die Problematik der Scheinehen wesentlich verschärft. Das Problem beim Familiennachzug nach dem Freizügigkeitsabkommen ist nämlich, dass das Zusammenleben der Ehegatten in der Schweiz keine Voraussetzung für den Familiennachzug ist. Das macht die Kontrolle einer möglichen Scheinehe praktisch unmöglich. Auch im Falle einer Trennung erlischt das Aufenthaltsrecht bei einem Familiennachzug nach dem Freizügigkeitsabkommen erst bei der rechtlichen Scheidung. Es ist also praktisch unmöglich, die Aufrechterhaltung der Ehe zwecks Beibehaltung der Aufenthaltsbewilligung als Scheinehe zu taxieren, wie dies beim Familiennachzug über das Ausländergesetz der Fall ist. Dies steht also im Gegensatz zum Familiennachzug über das Ausländergesetz, bei dem das Zusammenwohnen eine Voraussetzung ist. Somit ist eine relativ einfache Kontrolle möglich, ob eine Scheinehe vorliegt oder ob die Familie wirklich zusammenwohnt.

Die de facto unmöglich gewordene Bekämpfung der Scheinehe war sowohl in der Kommission des Ständerates als auch in Ihrer Kommission ein wesentliches Argument gegen die vorliegende parlamentarische Initiative. Darüber hinaus geht es aber im Bereich des Nachzugs von Personen aus Drittstaaten um den letzten noch einigermassen steuerbaren Bereich in der schweizerischen Einwanderungspolitik. Der Familiennachzug macht über 50 Prozent, genau 54 Prozent, der gesamten Einwanderung aus Drittstaaten aus. Diese liegt bei jährlich über 40 000 Menschen. Es ist also schon rein quantitativ erheblich, ob Kinder bis 21 Jahre nachgezogen werden können oder bis 18 Jahre, wie dies gemäss Ausländergesetz und EMRK möglich ist. Es kommt noch dazu, dass der Familiennachzug gemäss Freizügigkeitsabkommen generell grosszügiger geregelt ist.

Die Kommissionsmehrheit sieht keinen Grund, aufgrund eines Urteils des Europäischen Gerichtshofes das erst seit dem 1. Januar 2000 in Kraft stehende Ausländergesetz sozusagen vorauseilend anzupassen, ohne zu wissen, ob das entsprechende Urteil auch inskünftig Bestand haben wird. Festzuhalten ist zudem, dass der Europäische Gerichtshof für uns, was die Freizügigkeit selber betrifft, keine Judikative ist. Dazu gibt es den Gemischten Ausschuss gemäss Artikel 14 des Freizügigkeitsabkommens. Er muss bei Konflikten die Differenzen behandeln und im Konsens eine Lösung finden.

Zum Fazit: Die Kommission sieht keine Notwendigkeit, dass der Gesetzgeber das Ausländergesetz im Sinne der Initiative revidiert. Bevor eine Diskussion über neue Rechtsansprüche geführt wird, gilt es, die weitere Entwicklung der Rechtsprechung abzuwarten. Die Kommissionsmehrheit bestreitet zudem, dass eine Diskriminierung im Rechtssinne vorliegt, und verweist auf das politische Recht des Gesetzgebers, sich einem Urteil des Bundesgerichtes nicht zu beugen. Der Familiennachzug aus Drittstaaten ist einer der wenigen verbleibenden Bereiche, in denen die Schweiz ihre Migrationspolitik noch selbst bestimmen kann. Im Ausländergesetz wurde bewusst eine Unterscheidung zwischen dem Nachzug von Angehörigen aus Drittstaaten und dem Nachzug von Angehörigen aus denjenigen Staaten vorgenommen, mit denen die Schweiz ein Freizügigkeitsabkommen abgeschlossen hat. Der vorhandene Handlungsspielraum der schweizerischen Behörden soll weiterhin bestehen bleiben. Schliesslich soll der schon quantitativ bedeutende Familiennachzug aus Drittstaaten nicht auf Angehörige ausgedehnt werden, die zu einem grossen Teil auf Unterhalt angewiesen wären.

Die Kommissionsminderheit verweist auf die beiden Urteile des Bundesgerichtes aus der jüngsten Vergangenheit, die beim Familiennachzug eine Diskriminierung von Schweizerinnen und Schweizern gegenüber Bürgerinnen und Bürgern aus EU- und Efta-Staaten anerkannt haben. Daher müsse die stossende Inländerdiskriminierung durch eine Änderung des Ausländergesetzes umgehend ausgeräumt werden.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 12 zu 11 Stimmen bei 3 Enthaltungen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.