Schmid-Federer Barbara · Nationalrat · 2011-12-06

Wortprotokoll

La juridiction constitutionnelle telle que nous la connaissons depuis longtemps en Suisse était dès le début destinée à protéger les citoyens, l'individu de l'Etat. C'est le cas au niveau [PAGE 1918] cantonal depuis 1874: la juridiction constitutionnelle devait permettre à la citoyenne et au citoyen de se défendre lorsqu'une autorité ou le législateur cantonal portait atteinte à tort à sa liberté.

Jusqu'à la Deuxième Guerre mondiale, les lois cantonales avaient beaucoup plus de poids que les lois fédérales et, de ce fait, une juridiction constitutionnelle étendue régnait en pratique. Toutefois, plus récemment, la portée des lois nationales a pris le dessus, mais il n'y a pas de juridiction constitutionnelle à ce niveau-là. Pour étendre cette juridiction constitutionnelle également aux lois fédérales, deux initiatives parlementaires ont relancé la discussion.

Premièrement, il y a l'initiative parlementaire Studer Heiner 05.445, du 7 octobre 2005, qui vise à modifier la Constitution fédérale afin d'étendre la juridiction constitutionnelle à l'examen des lois fédérales. Cette initiative parlementaire reprend telle quelle la proposition faite en 1996 par le Conseil fédéral. Votre conseil a donné suite à l'initiative précitée le 28 avril 2009. La Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats s'est ralliée à cette décision le 15 juin 2009.

Deuxièmement, l'initiative parlementaire Müller-Hemmi 07.476 a été déposée le 5 octobre 2007. Celle-ci vise à relativiser l'immunité des lois fédérales face à la juridiction constitutionnelle. Les deux Commissions des affaires juridiques ont décidé de donner suite à cette initiative.

La Commission des affaires juridiques de notre conseil a mis en place une sous-commission qui a procédé à des auditions. Des questions pertinentes se sont posées telles que celles de savoir si une extension de la juridiction constitutionnelle était appropriée ou ne l'était pas par rapport au droit international, hiérarchiquement supérieur. La commission n'a pas souhaité étendre la discussion à d'autres questions indirectement liées à celles de la juridiction constitutionnelle, telles que la validité des initiatives populaires.

Tous les participants à l'audition ont salué le principe d'un élargissement de la juridiction constitutionnelle, notamment parce que la Constitution se situe au-dessus des lois fédérales dans la hiérarchie des normes nationales. Ils ont souligné que notre Constitution avait bel et bien été adoptée par le peuple et les cantons alors que les lois fédérales n'étaient soumises qu'au référendum facultatif. De plus, ils ont argumenté que la Constitution protège nos droits fondamentaux, notre liberté individuelle, qu'elle garantit la démocratie et le fédéralisme. Ces valeurs fondamentales ne devraient pas pouvoir être remises en question par une loi.

La majorité des participants à l'audition s'est prononcée en faveur d'un système diffus dans lequel le contrôle des lois fédérales appartient à toutes les autorités chargées d'appliquer le droit. L'idée d'un système dans lequel le Tribunal fédéral serait la seule instance de contrôle a été majoritairement rejetée.

Pour les participants à l'audition, le problème crucial que pose la situation juridique actuelle est le suivant. Le Tribunal fédéral peut constater certaines inconstitutionnalités de lois fédérales mais, en vertu de l'article 190 de la Constitution, il ne saurait intervenir pour les corriger. La sous-commission a donc proposé à la Commission des affaires juridiques deux solutions visant à la mise en application des deux initiatives. Variante A: abroger purement et simplement l'article 190 de la Constitution; variante B: modifier cet article en y ajoutant un alinéa aux termes duquel les autorités ne seraient pas tenues d'appliquer les lois fédérales qui violent les droits fondamentaux garantis par la Constitution ou les droits de l'homme garantis par le droit international.

Le 20 janvier 2011, la commission a adopté un avant-projet par 15 voix contre 8 et 2 abstentions. Une minorité a proposé de ne pas entrer en matière sur cet avant-projet. La commission, par 22 voix contre 2 et 2 abstentions - soit une importante majorité - s'est prononcée pour l'abrogation de l'article 190 alors qu'une minorité a soutenu la variante B.

La majorité s'appuyait sur les raisons suivantes:

1. Jusqu'à ce jour, nous avons connu la juridiction constitutionnelle au niveau cantonal, et ce parce qu'à la fin du XIXe siècle, les libertés des citoyennes et des citoyens étaient limitées surtout par des lois cantonales qui pouvaient éventuellement être anticonstitutionnelles et contrôlées en conséquence. Mais actuellement, étant donné qu'il y a eu un transfert massif de la législation vers la Confédération, il est nécessaire, selon la majorité, d'agir au niveau fédéral.

2. Les dispositions des lois fédérales peuvent s'avérer contraires à la Constitution dans un cas concret très particulier ou le devenir parce que le contexte a changé. L'Assemblée fédérale n'est pas en mesure de prévoir tous les cas de figure possibles.

3. La juridiction constitutionnelle est déjà pratiquée aujourd'hui par le Tribunal fédéral lorsqu'un grief est émis à propos de la violation d'un droit inscrit dans la CEDH. En effet, la Cour européenne des droits de l'homme à Strasbourg est de toute façon compétente pour un contrôle, si bien que le Tribunal fédéral serait dégradé au rang de simple intermédiaire s'il ne procédait pas au même examen. Il est clair pour la majorité que ce qui vaut pour les droits fondamentaux inscrits dans la CEDH, doit également valoir pour les libertés inscrites dans notre Constitution fédérale.

Le 17 février 2011, une procédure de consultation a été ouverte par la Commission des affaires juridiques du Conseil national. Quinze cantons, trois partis, huit organisations et une faculté de droit plaident en faveur du contrôle illimité de la constitutionnalité des lois fédérales. Le renforcement de l'Etat de droit et du fédéralisme ainsi que la protection des droits fondamentaux sont les raisons les plus fréquemment évoquées. Cinq cantons et deux partis se prononcent contre toute extension de la juridiction constitutionnelle, avançant comme principaux arguments le risque d'une politisation de la justice et le fait que le législateur disposerait, selon eux, d'une plus grande légitimité démocratique que les autorités judiciaires pour concrétiser la Constitution.

Après la procédure de consultation, le 23 juin 2011, la commission a décidé, par 13 voix contre 10 et 2 abstentions, de poursuivre le travail sur l'avant-projet présenté par la majorité.

La proposition de la minorité de soutenir l'option B a été retirée étant donné qu'elle n'avait trouvé aucun soutien lors de la consultation.

Aujourd'hui, votre commission propose d'abroger l'article 190 de la Constitution fédérale, ceci par 13 voix contre 10 et 2 abstentions. Cette abrogation entraînera la suppression de l'immunité des lois fédérales. Celles-ci, comme les ordonnances fédérales et les actes normatifs cantonaux, pourront voir leur conformité à la Constitution et au droit international contrôlée par toute autorité qui applique le droit en rapport avec un acte d'application. Nous parlons donc d'un contrôle concret des normes. En d'autres termes, les lois ne seront contrôlées qu'en présence d'un cas concret, c'est-à-dire suite à un recours contre un acte d'application. La loi en soi ne sera donc pas affectée.

La commission se prononce en faveur d'un système diffus, donc contre un système concentré. Dans un système diffus, toutes les autorités d'application du droit peuvent ou doivent exercer le contrôle concret des normes. Aujourd'hui déjà, le système diffus est appliqué au niveau cantonal, de même qu'aux ordonnances de la Confédération.

Le Conseil fédéral s'est prononcé contre le système diffus lors de la révision de la Constitution en 1996. Mais, comme il l'écrit dans son avis du 30 septembre 2011, il ne s'opposera pas à un système diffus.

Aucune réforme n'est proposée en ce qui concerne la relation entre la Constitution fédérale et le droit international. Il en va de même pour la relation entre la loi fédérale et le droit international.

Une minorité de la commission, forte de dix membres, vous demande de ne pas entrer en matière sur le projet d'arrêté fédéral. Elle est convaincue que la juridiction constitutionnelle représente un glissement du pouvoir politique vers le pouvoir judiciaire. Elle a la conviction que les contradictions entre la Constitution et les lois fédérales devraient être résolues politiquement.

La majorité est d'avis que l'abrogation de l'article 190 de la Constitution fédérale revaloriserait la Constitution suisse par [PAGE 1919] rapport au droit international, car actuellement il faut recourir à la Convention européenne des droits de l'homme lorsqu'on cherche à protéger un droit fondamental. Les droits fondamentaux qui ne figurent pas dans la CEDH ne sont pas protégés par la législation, en particulier la garantie de la propriété et la liberté économique ainsi que l'égalité de traitement.

Selon la majorité, un litige dans un cas particulier ne constitue pas une affaire politique. Il s'agit de la protection juridique essentielle du citoyen vis-à-vis de l'Etat, d'ailleurs aussi de la protection des droits politiques qui lui ont été accordés. Et ce sont les tribunaux et non les autorités politiques qui sont compétents pour ce qui est de la protection juridique. Il appartient au Tribunal fédéral d'avoir le dernier mot en matière d'application du droit. Par contre, le peuple et les cantons gardent la compétence d'édicter les normes législatives et constitutionnelles.

Par 13 voix contre 10 et 2 abstentions, la commission vous invite à entrer en matière sur ce projet d'arrêté fédéral.