Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2011-12-20

Wortprotokoll

Vielleicht eine Vorbemerkung: Nur ein integrer Finanzplatz geniesst das Vertrauen der Finanzmarktteilnehmer. Nur ein guter Ruf trägt auch zur positiven Entwicklung unseres Finanzplatzes und letztlich der Volkswirtschaft bei. Ein wichtiger Beitrag zur Wahrung und zur Förderung der Transparenz und der Integrität des Finanzplatzes Schweiz ist die konsequente und auch den internationalen Regeln Rechnung tragende Bekämpfung von marktmissbräuchlichen Verhaltensweisen.

Heute haben wir solche Verhaltensweisen hauptsächlich im Strafrecht und im Aufsichtsrecht, also im Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, geregelt. Wir haben in den letzten Jahren gesehen, dass die geltenden Bestimmungen zur Bekämpfung von Marktmissbrauch teilweise unzureichend sind. Wir haben Mängel im geltenden Strafrecht, und wir haben auch Mängel im geltenden Aufsichtsrecht.

Im Strafrecht haben wir den Straftatbestand des Insiderhandels heute ungenau, unpräzise in Artikel 161 StGB geregelt. [PAGE 1226] Die Ausführungen von Herrn Ständerat Germann können sich auf die heutige Regelung beziehen, aber eben nicht auf das, was wir mit der Anpassung im Börsengesetz vorsehen. Wir müssen zur Umsetzung der Gafi-Empfehlungen die qualifizierten Straftatbestände des Insiderhandels und der Kursmanipulation als Verbrechen ausgestalten. Heute sind sie Vergehen. Sie müssen neu als Verbrechen ausgestaltet werden. Das machen wir mit dieser Anpassung.

Wir haben heute in Artikel 41 des Börsengesetzes bei vorsätzlicher Verletzung der Pflicht zur Offenlegung von Beteiligungen keine genau bezifferte Höchstbusse. Das ist rechtsstaatlich bedenklich. Theoretisch könnten Bussen in Milliardenhöhe ausgesprochen werden, auch wenn das dann dem Unrechtsgehalt einer Tat nicht entspricht. Auch hier muss die Regelung klar sein. Schliesslich, was das Strafrecht anbelangt, ist die Durchsetzbarkeit der Pflicht zur Unterbreitung eines öffentlichen Kaufangebots ungenügend, weil eine strafrechtliche Sanktionsmöglichkeit fehlt. Das ist der Bereich Strafrecht.

Jetzt zum Bereich Aufsichtsrecht, also zum Bereich der Finma: Insiderhandel und Marktmanipulationen sind in der Schweiz, im Unterschied zur EU, aufsichtsrechtlich nicht für sämtliche Marktteilnehmer geregelt, sondern nur für diejenigen, die der Aufsicht der Finma unterstehen. Das heisst also, dass die Funktionsfähigkeit eines freien Marktes nicht ausreichend ist. Es besteht auch eine Diskrepanz zur EU-Regelung, die weiter geht, was an sich zur Folge haben kann, dass es zu einer Diskriminierung für Finanzdienstleistungserbringer schweizerischer Herkunft im EU-Raum kommt. Das wollen wir aufheben.

Dann ist der Anwendungsbereich der Bestimmungen über die Offenlegung von Beteiligungen und über öffentliche Kaufangebote zu eng gefasst. Heute ist dieser Anwendungsbereich auf Beteiligungen an schweizerischen Gesellschaften beschränkt. Das soll erweitert werden. Zudem ist die Durchsetzbarkeit der Pflicht zur Offenlegung von Beteiligungen unzureichend. Die Pflicht gilt zwar für sämtliche Marktteilnehmer, die Finma kann jedoch nur gegenüber den von ihr Beaufsichtigten auch tatsächlich aufsichtsrechtliche Massnahmen ergreifen. Schliesslich haben wir im heutigen Recht die Zuständigkeit der Zivilgerichte für Stimmrechtssuspendierungen. Auch das scheint uns nicht angebracht; auch hier ist es wichtig, dass wir zu einer anderen Lösung kommen.

Was sind die Grundzüge? Was sind die wesentlichen Schwierigkeiten, die wir heute im Strafrecht und im Aufsichtsrecht haben? Was sind die Grundzüge der Vorlage?

Zuerst einmal zum Strafrecht: Wir schlagen Ihnen Massnahmen vor, und das - das möchte ich auch Herrn Germann vielleicht zu bedenken geben - gestützt auf die Untersuchungen, die Abklärungen der Expertenkommission Börsendelikte und Marktmissbrauch aus dem Jahr 2009. Das ist eine Geschichte, die schon lange dauert, die intensiv diskutiert wurde, bei der auch klar darüber diskutiert wurde, wie Insiderhandel und Marktmanipulationen zu definieren sind. Auch das ist geschehen. Gestützt auf diesen Expertenbericht und dann auch auf die Auswertung der Vernehmlassung schlagen wir Massnahmen vor, um diese Mängel zu beheben. Im Übrigen sind in der Vernehmlassung diese einzelnen Bestandteile sowohl im Strafrecht als auch im Aufsichtsrecht mehrheitlich sehr positiv aufgenommen worden.

Wir schlagen im Strafrecht vor, dass der Straftatbestand des Insiderhandels ausgedehnt und präzisiert wird, dass Insiderhandel neu für jedermann verboten ist, also keine Sondereigenschaften mehr verlangt werden. Die als Verbrechen ausgestalteten qualifizierten Tatbestände des Insiderhandels und der Kursmanipulation sollen auch als Tatbestände gelten, als Delikte der Vortaten zur Geldwäscherei.

Dann sind die Straftatbestände des Insiderhandels und der Kursmanipulation, weil sie einen engen Zusammenhang zur Börsenregulierung haben, aus dem Strafgesetzbuch herauszulösen und im Börsengesetz zu regeln. Das hat auch den Vorteil, dass die Terminologie überall die gleiche ist. Dann haben wir die börsengesetzliche Terminologie auch für Insiderhandel und Kursmanipulation.

Zur Zuständigkeit: Die Zuständigkeit für die strafrechtliche Verfolgung und Beurteilung des Insiderhandels und der Kursmanipulation soll von den kantonalen Behörden - mit ihrem Einverständnis, sie sind sehr froh darüber - an die Bundesanwaltschaft und dann an das Bundesstrafgericht gehen. Das hat zur Folge, dass man auch das Know-how an einer einzigen Stelle festlegen oder ausbauen kann. Es geht hier ja um betrugsähnliche Tatbestände von einer speziellen Bedeutung. Die Fälle sind nicht sehr häufig. In den Kantonen kann man also keine Praxis, kein eigentliches Know-how aufbauen, und darum hat man sich entschieden, das zur Bundesanwaltschaft und dann zum Bundesstrafgericht zu überführen, im Einverständnis mit den Kantonen.

Weiter soll die Höchstbusse bei vorsätzlicher Verletzung der Pflicht zur Offenlegung von Beteiligungen auf 10 Millionen Franken festgelegt werden. Es ist ein rechtsstaatliches Prinzip, dass man festhält, wo die Obergrenze ist. Wenn einer rechtskräftig festgestellten Pflicht zur Unterbreitung eines öffentlichen Kaufangebotes nicht nachgekommen wird, sollen neu strafrechtliche Sanktionen möglich sein.

Jetzt noch zu den Grundzügen im Bereich der Aufsicht, auch hier sind Neuerungen notwendig: Insiderhandel und Marktmanipulation sollen aufsichtsrechtlich für sämtliche Marktteilnehmenden verboten werden, also nicht nur für diejenigen, die der Aufsicht der Finma unterstehen. Die Durchsetzung der Pflicht zur Offenlegung von Beteiligungen soll ausgebaut und verbessert werden; darauf werden wir sicher bei der Detailberatung noch zurückkommen. Im Weiteren soll der Anwendungsbereich der Bestimmungen über die Offenlegung von Beteiligungen und über öffentliche Kaufangebote ausgedehnt werden und nicht mehr nur für Beteiligungen an schweizerischen Gesellschaften gelten, sondern neu auch für Beteiligungen an Gesellschaften mit Sitz im Ausland, deren Beteiligungspapiere ganz oder teilweise in der Schweiz hauptkotiert sind. Im Bereiche des Übernahmewesens schliesslich soll die Möglichkeit zur Bezahlung einer Kontrollprämie abgeschafft werden, wie das im ganzen EU-Raum und in verschiedenen anderen Staaten auch der Fall ist.

Fazit: Mit der Vorlage sollen Normen geschaffen werden, die einem marktmissbräuchlichen Verhalten entgegenwirken, dieses effizient sanktionieren können und auch internationalen Regelungen Rechnung tragen. Das ist wichtig für die internationale Wettbewerbsfähigkeit unserer schweizerischen Unternehmen. Ich bin überzeugt, dass sich diese Regelungen positiv auf unsere Volkswirtschaft auswirken werden.

Ich möchte Sie darum bitten, auf die Vorlage einzutreten. Auf die Anträge von Herrn Germann und vor allem auf die Begrifflichkeit "Insiderhandel" und "Marktmanipulation" werde ich in der Detailberatung zu sprechen kommen.