Darbellay Christophe · Nationalrat · 2012-09-18

Wortprotokoll

La loi sur les banques a été adoptée suite à la crise financière le 30 septembre 2011. Elle prévoit une série de mesures propres à renforcer la stabilité du secteur financier et à éviter que des instituts soient "too big to fail"; cela complète les exigences valables sur le plan international connues sous le nom de Bâle III. Le but est de maintenir des fonctions d'importance systémique aussi en cas d'insolvabilité de la ou des banques concernées.

A son chiffre III, cette loi comporte une exigence: le Conseil fédéral doit soumettre au Parlement son ordonnance d'application. Sur la base de cette loi, l'ordonnance règle donc l'ensemble des modalités d'application.

La présente modification qui vous est soumise a été adoptée par le Conseil des Etats. Votre commission s'est penchée à deux reprises sur la question. Dans le cadre de la consultation, un certain nombre de souhaits de modification ont été très largement pris en compte par le Conseil fédéral.

Le projet s'inscrit donc dans la droite ligne de ce que le Parlement a décidé lors du traitement de la loi. Dans la séance d'août dernier, la commission a adopté l'ordonnance, telle que soumise par le Conseil fédéral, à une très large majorité. Elle a en outre adopté très nettement une motion de commission qui exige de traiter différemment les banques d'importance non systémique, afin de ne pas mettre tous les acteurs du secteur dans le même panier, les mesures étant jugées disproportionnées pour ces dernières, notamment pour ce qui concerne les banques cantonales, avec le risque d'affaiblissement du tissu économique local, d'un octroi plus difficile des crédits aux entreprises et, ce faisant, d'un affaiblissement aussi de la classe moyenne prise dans son acceptation large.

De quoi s'agit-il dans le cas des ordonnances "too big to fail"? Le Conseil fédéral a adopté le 1er juin 2012 l'ordonnance révisée sur les fonds propres et l'ordonnance révisée [PAGE 1476] sur les banques qui visent notamment l'application des dispositions "too big to fail". Dans le même temps il a publié le message sur la partie "too big to fail" des ordonnances qu'il incombe aux chambres aujourd'hui d'approuver.

Dans un corrigendum du 20 juin 2012 adressé à la Commission de l'économie et des redevances, le Département fédéral des finances a clarifié un certain nombre de points. Le premier concerne la publication. En vertu de la loi, la FINMA informe le public sur les grandes lignes de ses décisions concernant les exigences particulières qu'une banque d'importance systémique doit remplir. La publication par la FINMA s'accompagne d'une publication de la quote-part de capital par les banques, tant pour le groupe que pour l'établissement d'importance systémique individuel. Au vu du rapport explicatif, on ne savait pas avec une très grande certitude si cela concernait uniquement la quote-part de capital après les assouplissements accordés ou celle avant les assouplissements. La formulation de l'article 125 alinéa 5 de l'OFR clarifie à présent la situation.

Le point 2 est l'assouplissement: il concerne le "Central Treasury". La présidente de la Confédération, Madame Eveline Widmer-Schlumpf, a assuré lors du débat législatif au Conseil des Etats que les règles en vigueur pour le financement des groupes financiers peuvent être maintenues dans le cadre du régime des fonds propres. Certes, la formulation des ordonnances telle qu'arrêtées par le Conseil fédéral le permet, mais elle laisse toujours à la FINMA une grande marge d'appréciation: dans son message, le Conseil fédéral dit explicitement que la FINMA doit continuer d'accorder aux grandes banques des assouplissements pour le financement des groupes.

Le point 3 est l'automatisme: l'article 21c de l'ordonnance sur les banques n'est pas clair sur le point de savoir s'il y avait un automatisme entre la conversion de capital convertible à seuil bas et le déclenchement du plan d'urgence. Le Conseil fédéral n'a jamais voulu un tel automatisme: il s'agit d'une possibilité, d'une formule potestative. C'est ce qui ressort aussi du message, alors que le rapport explicatif s'en tient à plusieurs reprises à l'automatisme. Il est donc souhaitable de clarifier encore ce point.

Enfin, point 4: les dispositions transitoires. Aux termes d'une disposition transitoire, les décisions rendues en 2008 concernant les fonds propres et le "leverage ratio" restent stables. Il en résulte le risque d'être confronté à deux régimes parallèles qui peuvent se contredire, avec des exigences différentes. Selon le Département fédéral des finances, la mention figurant dans la disposition transitoire porte au premier chef sur les prescriptions en matière de fonds propres. Cette disposition doit garantir que les objectifs de fonds propres fixés dans les décisions constituent un seuil plancher. En outre, les décisions s'appliquent dans leur version initiale de 2008. Ces dispositions ne doivent être interprétées dans ce sens que pour l'introduction de nouvelles prescriptions sur les fonds propres, y compris au plan temporel; la référence est l'ordonnance sur les fonds propres, les décisions existantes n'étant applicables qu'à titre subsidiaire et n'ayant donc pas vocation de renforcer lesdites exigences.

Sur la fameuse motion de commission qui vous est soumise et dont le Conseil fédéral ne souhaite pas l'acceptation, les banques cantonales sont des partenaires forts de l'économie et de la classe moyenne, je l'ai déjà dit. La grande majorité de la commission, par 14 voix contre 7 et 4 abstentions, souhaite que l'on fasse un distinguo entre les banques d'importance systémique et celles qui ne le sont pas. Cela a toujours été, je crois, la volonté de ce Parlement de faire cette distinction. Il y a aujourd'hui cinq catégories de banques:

- la première est celle des banques d'importance systémique: UBS et Credit Suisse;

- la deuxième comprend la Banque Raiffeisen et la Banque cantonale de Zurich;

- la troisième - je n'irai pas plus loin - comprend la plupart des grandes banques cantonales.

La circulaire 2011/2 de la FINMA impose aux grandes banques, qui ne sont pas "too big to fail", une quote-part de fonds propres et une qualité des fonds propres supérieure à celles auxquelles doivent satisfaire des instituts "too big to fail". Là, on va visiblement trop loin, on crée une distorsion de concurrence.

Je reviens à cette fameuse circulaire 2011/2 de la FINMA: elle prévoit que les banques de deuxième catégorie doivent atteindre en 2013 une quote-part de fonds propres de 13,6 à 14,4 pour cent et les banques de troisième catégorie une quote-part de 12 pour cent, alors que les banques d'importance systémique, les fameuses deux grandes banques, doivent atteindre seulement 8,5 pour cent. Vous voyez là le problème que nous avons.

Il faut prendre véritablement en considération toutes les catégories de banques dans un système en matière de fonds propres équilibré entre les banques et éviter de créer des distorsions de concurrence. La FINMA, le Parlement, le Conseil fédéral ont des compétences et il serait souhaitable que dans l'ordonnance du Conseil fédéral, on ait un système qui soit cohérent et que ce soit le Conseil fédéral qui fixe ces seuils d'exigence et pas trois autorités différentes. Je crois que la FINMA fait son travail, elle a un rôle important, mais il faut éviter qu'elle devienne un électron libre qui "hyperventile": elle va visiblement un petit peu trop loin dans un certain nombre de cas, quitte à créer des distorsions de concurrence, ce que nous ne souhaitons évidemment pas.