Bischof Pirmin · Ständerat · 2013-06-12

Wortprotokoll

Ich vertrete die knappe Mehrheit bezüglich des Eintretens. Wir haben den Eintretensentscheid mit 6 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung mit Stichentscheid des Präsidenten gefällt; da bin ich also bei der Mehrheit. Ich vertrete hingegen die Minderheit bezüglich der Gesamtabstimmung, bei der eine Ablehnung mit einem Verhältnis von 7 zu 6 Stimmen resultierte.

In den Gesprächen der letzten Tage haben wir alle erlebt, dass wir einerseits einen wichtigen Entscheid zu fällen haben und andererseits auch einen Entscheid, bei dem es relativ wenig auf Parolen von irgendwelchen Seiten ankommt; einen Entscheid, bei dem die Medien, die Parteien, die involvierten Banken und andere Interessengruppen letztlich nicht die massgebenden Instanzen sind, weil wir hier drin unseren ganz persönlichen Entscheid zu fällen haben. Letztlich muss jeder Parlamentarier und jede Parlamentarierin ganz für sich selber den Entscheid fällen, was wohl das Richtige ist - für sich, für den eigenen Kanton, vielleicht für die Kantonalbank des eigenen Kantons, für dieses Land, eben dafür, wofür wir gewählt worden sind. Jeder von uns macht das auf seine Art und, wie ich glaube, auf eine verantwortungsvolle Art und Weise.

Auch die Minderheit, die ich hier vertrete, ist der Meinung - wie dies der Kommissionspräsident gesagt hat -, dass von Begeisterung für diese Vorlage keine Rede sein kann. Wir haben es - man möchte sagen: einmal mehr - mit einem Problem zu tun, das sich einige Banken im Ausland und zum Teil auch im Inland selber eingebrockt haben und bei dem die Politik einmal mehr aufgefordert wird, die Suppe auszulöffeln.

Die Finma hat uns erklärt, dass sie im Zusammenhang mit diesem Geschäft fünfzehn Untersuchungen gegen Banken eingeleitet, neun eigene Enforcement-Verfahren gestartet und gegen sechs Banken Massnahmen ergriffen hat. Zwei entsprechende Verfahren laufen noch, und eine Bank existiert nicht mehr. Wir haben also eine Situation mit einem Problem, das - entgegen den teilweise vonseiten der Banken gemachten Äusserungen - nun wirklich nicht die Politik verursacht hat.

Wie die Mehrheit ist auch die Minderheit nicht zufrieden damit, dass der Takt nicht von uns, sondern von einer ausländischen Macht, von den Vereinigten Staaten, vorgegeben wird. Es war von Erpressung die Rede. Man kann das nennen, wie man will, es ist so: Für Politikerinnen und Politiker ist das unangenehm; wir können den Takt nicht angeben, er wird uns vorgegeben. Wir können uns darüber aufregen, wir können miteinander darüber streiten, aber wir können auch einfach feststellen: Es ist so! Wir können uns auch darüber aufregen, dass wir hier in einem Dringlichkeitsverfahren sind. Man kann darüber streiten, ob der Bundesrat oder die Verhandlungsdelegation in irgendeinem Zeitpunkt in den letzten zwei Jahren andere Handlungsmöglichkeiten gehabt hätte, andere Anträge hätte stellen können, andere Wege hätte einschlagen können. Natürlich können wir das, das können wir immer. Aber im Nachhinein - so sagt ja der Volksmund - ist man immer klüger. Nur hilft uns das nichts in der Situation, wo uns eben der Takt von aussen vorgegeben wird.

Auch die Minderheit ist nicht zufrieden damit, dass wir über ein Geschäft abstimmen, von dem wir nicht alles wissen. Wir kennen das "Programm", das die Vereinigten Staaten so genannt haben, nicht. Es gibt in diesem Rat auch keine Zweiklassengesellschaft: Die Mitglieder der Kommission kennen das Programm auch nicht. Wir haben wie Sie auch schriftlich die Eckdaten bekommen, und wir hatten noch die Gelegenheit - wie sie immer bei Kommissionsberatungen besteht -, zusätzliche Fragen zu stellen. Aber wichtige Eckdaten, wichtig für die einzelnen Banken, kennen wir nicht. Wir kennen insbesondere die maximalen und minimalen Bussenhöhen nicht, die sich das Department of Justice vorstellt, und wir kennen auch die sogenannten Schwellenwerte nicht, also diejenigen zwei Werte, ab denen gewisse schärfere Massnahmen ergriffen würden.

Wir haben diese Informationen nicht, aber nach Auffassung der Minderheit ist das für dieses Spiel, das wir hier spielen, nicht matchentscheidend, denn nicht wir müssen diese Details kennen, sondern die Banken. Jede einzelne Bank muss diese Details kennen, und diese Details werden diese Banken sehr genau kennen. Sie werden sie von der amerikanischen Seite individuell zugestellt bekommen, und jede Bank kann selber entscheiden, ob sie auf das Programm eintreten will oder nicht. Das heisst, die Politik entscheidet heute nicht über dieses Programm, und deshalb müssen wir auch nicht alle Details dieses Programms kennen. Das ist vielleicht sogar ein Vorteil dieses Geschäftes.

Schliesslich ist wie die Mehrheit auch die Minderheit alles andere als zufrieden mit den Geräuschen, die dieses Geschäft bisher begleitet haben; Begleitgeräusche gab es vor allem vonseiten der mehr oder weniger betroffenen Bankinstitute. Man kann nun, musikalisch gesprochen, hier nur noch von einer Kakophonie sprechen. In einem Zeitpunkt, wo die ganze Bankenbranche oder jedenfalls all ihre Verbände behaupten, es handle sich um ein wichtiges Geschäft für die ganze Branche, ist es nun schon sehr erstaunlich, mit welcher Divergenz, mit welcher Unterschiedlichkeit und, zum Teil, mit welchem Mangel an Ehrlichkeit - das muss ich Ihnen auch sagen - sich die einzelnen Institute in der Öffentlichkeit geäussert haben. Dieselben Institute, die sich in den Medien mit allen Arten von Kritiken und Bedingungen geäussert haben, haben in der Kommission - der Kommissionssprecher hat es erwähnt - einhellig gesagt, sie würden uns empfehlen, die Vorlage anzunehmen - nicht abzulehnen, sondern anzunehmen! Selbst unter der Annahme, dass die schlimmstmöglichen Bussenhöhen Wirklichkeit würden, die in der Presse genannt worden sind - wir kennen sie nicht -, haben sie uns nicht empfohlen, die Vorlage abzulehnen. Es wäre hilfreich gewesen, wenn das auch nach aussen klarer kommuniziert worden wäre.

Die Minderheit ist über diese Vorlage also auch alles andere als erfreut. Warum schlagen wir Ihnen vor, diesem Gesetz dennoch zuzustimmen? Es sind wahrscheinlich vier Überlegungen, die dazu geführt haben, und von denen ist eine am Schluss dann die entscheidende.

Das erste Argument: Zunächst einmal hat das Gesetz, das Ihnen vorliegt, einen grossen Vorteil. Wenn wir uns alle darüber ärgern, dass es Bankinstitute waren, die uns diese Suppe eingebrockt haben, dann darf man auch sagen: Es sind gemäss diesem Gesetz auch diese Bankinstitute, die die Suppe auslöffeln müssen, und zwar jede Bank für sich, jede Bank nach bestem Wissen und Gewissen, nach eigenem Verschulden und mit eigenem Geld. Jede Bank kann selber entscheiden, ob sie sich mit den Vereinigten Staaten [PAGE 496] auf dieses sogenannte Programm einlassen will oder nicht. Sie hat die Wahlfreiheit, nicht die Politik. Jede Bank kann selber wählen und selber zahlen. Jede Bank erhält, wenn sie sich auf das Programm einlässt, etwas von den Vereinigten Staaten: ein Non-Prosecution Agreement oder einen Non-Target Letter. Das bedeutet auf Deutsch: Die Vereinigten Staaten sichern schriftlich zu, dass es keine weiteren Schritte welcher Art auch immer gegen diese Banken gibt. Das ist der Schlussstrich für diese Banken. Deshalb empfehlen sie uns wohl auch einzutreten.

Die Kategorisierung, die Sie vorgelegt bekommen haben, führt noch zu einem anderen Effekt, namentlich für die kleinen Banken in diesem Land. Die Amerikaner möchten ja Daten, letztlich Kundendaten von Schweizer Bankinstituten bekommen - via Personendaten und Leaver-Listen. Das gibt aufwendige Verfahren. Die Amerikaner haben sich aber bereiterklärt, mit der Kategorie 4 die lokal tätigen, die kleinen Banken in der Schweiz von vornherein aus diesem ganzen Verfahren zu entlassen. Es sind die gleichen Banken, die im Fatca-Agreement als regionale Banken gelten, alle die, deren Kundschaft zu mindestens 98 Prozent aus der Schweiz und der EU kommt.

Nach Auskunft der Finma sind es fünfzig bis hundert Banken. Sie müssen keine Nachweise erbringen, sie müssen einfach die 98-Prozent-Regel erfüllen. Sie müssen also keine Nachforschungen darüber betreiben, wie viele amerikanische Gelder sie haben. Das ist für diese Banken eine ganz erhebliche Vereinfachung. Wenn wir heute Nein sagen, entfällt für diese Banken dieses Recht. Es verfällt ersatzlos. Also: Die Banken lösen ihr Problem selber, das ist ein Argument für die Vorlage.

Das zweite Argument ist: Das Gesetz, wie es uns vorliegt, kommt ohne Notrecht aus, ohne Bundeszahlungen und ohne Rückwirkung. Das ist in der schwierigen Ausgangslage, die wir haben, eine nicht unerhebliche Leistung für eine Gesetzgebung. Entgegen Äusserungen in der Presse ist hier noch einmal festzuhalten: Wenn das Gesetz zustande kommt, werden die Rechtsfolgen für Handlungen bis zum September 2009 ausschliesslich nach dem heute geltenden Doppelbesteuerungsabkommen von 1996 mit den Vereinigten Staaten erfolgen. Es gibt keine Rückwirkung. Für Rechtshandlungen von Banken oder Dritten ab September 2009 gilt das neue, von der Schweiz ratifizierte Doppelbesteuerungsabkommen mit den Vereinigten Staaten, das die Vereinigten Staaten aber noch nicht ratifiziert haben. Es gilt unter der Voraussetzung, dass die Vereinigten Staaten es ratifizieren. Unter uns gesagt: Wenn sie es nicht ratifizieren, ist das ihr Problem. Dann haben sie einfach kein grösseres Recht auf Zugriff auf Daten. Es gibt also keine Rückwirkung.

Das dritte Argument hat in der Kommission viel zu reden gegeben. Ich glaube, da sind sich Mehrheit und Minderheit sogar einig: Die Kommission war mit der Vorlage, wie sie vom Bundesrat präsentiert worden ist, nicht zufrieden. Die Kommission hat aber einige erhebliche Verbesserungen an der Vorlage vorgenommen. Ich will Ihnen drei davon nennen:

1. Zunächst, und das war wahrscheinlich der wichtigste Punkt, haben wir uns mit der Stellung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und der sogenannten betroffenen Dritten - das sind nicht von den Banken angestellte Treuhänder, Rechtsanwälte, Vermögensverwalter - beschäftigt. Hier war die Kommission einhellig der Auffassung, dass der Rechtsschutz, den der Bundesrat vorgesehen hat, nicht genügt. Wir haben hier drei Dinge gemacht.

Wir haben zunächst das Informations- und Auskunftsrechts, das im Gesetz nur für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vollumfänglich gilt, auch auf die Dritten ausgedehnt. Mit der Vorlage, die Sie jetzt vor sich haben, haben nun auch die betroffenen Dritten das volle Informations- und Auskunftsrecht; das sehen Sie auf Ihrer Fahne unter Artikel 2 Absatz 4. Das heisst, dass die betroffenen Dritten vor jeglicher Datenlieferung von der Bank, die Daten liefern möchte, erfahren, dass die Bank beabsichtigt, ihre Daten zu liefern. Sie erfahren, welche Daten die Bank liefern möchte, und sie haben das Recht nachzufragen, welche Informationen die Bank über sie insgesamt besitzt. Das Informations- und Auskunftsrecht wurde also ausgedehnt.

Wir haben weiter folgende Neuerung eingeführt: Wir haben ein vollständiges Widerspruchsrecht für alle diese Gruppen eingeführt. Ein Widerspruchsrecht bedeutet Folgendes: Wenn Sie als betroffener Mitarbeiter oder als Dritter die Mitteilung von der Bank bekommen, dass die Bank beabsichtigt, Ihre Adresse und Ihren Namen zusammen mit Dossiers, in denen Sie auftauchen, in die Vereinigten Staaten zu übermitteln, haben Sie das Recht, Nein zu sagen, einfach nur Nein. Wenn Sie Nein sagen, kann die Bank die Daten nicht liefern.

Die Bank hat aber die Möglichkeit, es sich noch einmal zu überlegen. Für den Fall, dass sie auf der Lieferung beharrt, hat die Kommission schliesslich für alle Betroffenen ein Klagerecht vor einem Schweizer Gericht eingeführt. Es ist das ordentliche Schweizer Zivilgericht, das für diese Fälle zuständig ist. In diesen Fällen entscheidet das Schweizer Gericht, ob die Daten ausgeliefert werden oder nicht. Das bedeutet, die Stellung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und von Dritten ist erheblich gestärkt worden. Da basiert insbesondere das mir nicht bekannte Gutachten von Professor Rainer J. Schweizer, das heute in der "NZZ" erwähnt wird, auf einer falschen und alten Rechtsgrundlage. Alle Vorwürfe, die hier gegen die Gesetzesgrundlage erhoben werden, sind mit dem Kommissionsvorschlag behoben.

2. Die Kommission hat beschlossen, nicht die Banken zu ermächtigen, die Daten auszuliefern, wenn das Widerspruchsverfahren vorbei ist, sondern zu verankern, dass der Bundesrat vorgängig in jedem Einzelfall eine Ermächtigung erteilen muss, bevor die betreffende Bank die Daten liefern kann. Das heisst, der Bundesrat erhält die Möglichkeit einzugreifen und zusammenfassend über jede einzelne Bank zu entscheiden, ob die Datenlieferung, die Informationslieferung berechtigt ist. Das ist eine individuell-konkrete Massnahme, die der Bundesrat in jedem Einzelfall verfügen muss.

3. Sie sehen das am Schluss der Vorlage: Da hat die Kommission beschlossen, die Finma in Bezug auf die fehlbaren Bankmanager zu ermächtigen, entsprechende Massnahmen zu treffen, die bis zu einem Berufsverbot gehen können. Es sind keine direkten Massnahmen im Gesetz vorgesehen - zuständig dafür ist die Finma -, aber die Aufforderung an die Finma ist klar.

Die Kommission hat an der bundesrätlichen Vorlage unseres Erachtens also ganz erhebliche Verbesserungen vorgenommen, sei es hinsichtlich der Dritten, sei es mit Blick darauf, dass die Banken nicht eigenmächtig Entscheidungen treffen können.

Das vierte Argument: Schliesslich ist es wohl dieses Argument, das entscheidend war dafür, dass die Vertreter der Minderheit für die Vorlage stimmten und auch heute wohl dafür stimmen werden. Es ist etwas ganz Simples, aber etwas ganz Schwieriges: Jeder von uns muss eine Risikoabwägung vornehmen. Wir müssen uns fragen: Was passiert denn, wenn wir zum Gesetz Ja sagen? Und was passiert, wenn wir zum Gesetz Nein sagen? In beiden Waagschalen gibt es Chancen und Risiken.

Wenn wir zum Gesetz Ja sagen, wissen wir ziemlich genau, was passiert. Wenn wir zum Gesetz Ja sagen, ermöglichen wir es den betroffenen Bankinstituten, gegen Bezahlung einen Schlussstrich unter eine trübe Vergangenheit zu ziehen. Wir wissen, dass die entsprechenden Banken Bussen zahlen müssen, und wir wissen auch, dass diese Bussen nicht unerheblich sein werden. Die Banken werden diese Bussen mit den Vereinigten Staaten selber vereinbaren, und sie werden sie zahlen müssen. Aber die Banken wissen, worauf sie sich einlassen, und sie wissen, dass "at the end of the day" ein Schlussstrich gezogen wird. Das Verfahren ist dann zu Ende, und der Finanzplatz, jedenfalls die betroffenen Institute, haben damit wieder Ruhe. Wir wissen nicht genau - das muss auch die Minderheit zugeben -, ob das Ganze Auswirkungen auf Drittstaaten haben wird. Der Kommissionssprecher hat aber zu Recht ausgeführt, dass wohl nur die Vereinigten Staaten in der Position sind, Druck gegenüber den schweizerischen Banken und dem Schweizer [PAGE 497] Finanzplatz auszuüben, wie sie dies jetzt tun. Bei einem Ja müssen die Banken hohe, berechenbare Bussen bezahlen; es gibt aber einen Schlussstrich. Wir kaufen damit ein Stück Ruhe.

Was haben wir bei einem Nein? Mit einem Nein kann das Parlament vielleicht sagen, es wolle sich mit dieser Frage nicht beschäftigen, das sei Sache des Bundesrates. Das Parlament kann vielleicht sagen, es bestünden staatsrechtliche Bedenken gegen die eine oder andere Formulierung im Gesetz. Das Parlament kann vielleicht sagen, es hätte eine bessere Variante gegeben, deshalb lehne es das Gesetz ab. Diese Freiheit haben wir als Parlament. Aber das Parlament geht dann auch ein ganz erhebliches Risiko ein. Die Kommission hat in einem Grossteil ihrer Befragungen versucht herauszufinden, was das für ein Risiko ist. Und das können wir Ihnen letztlich auch nicht sagen; ich kann Ihnen einfach sagen, was wir wissen.

Wir gehen zunächst davon aus, dass ein Klagerisiko gegen eine ganze Reihe von Schweizer Banken besteht, d. h., im Falle eines Neins der Schweiz besteht laut der Finma - wie der Finma-Sprecher gesagt hat - ein "glaubwürdiges Risiko", dass in kurzer Zeit gegen eine oder mehrere Schweizer Banken in den USA Klage erhoben wird. Die Folge einer solchen Klage ist nicht restlos klar. Die Finma würde ein Nein als extrem gefährliche Signalwirkung an die USA verstehen, weshalb Klagen sehr wahrscheinlich wären. Die Finma ist auch der Meinung, das könne "eine schwer kontrollierbare Destabilisierung" zur Folge haben, sei es für ein einzelnes Institut oder sogar für mehrere.

Weil wir über erhebliche Risiken reden und Sie alle diese Abwägung machen müssen, möchte ich Ihnen im Wortlaut drei kurze Zitate vorlesen: Herr Branson von der Finma sagte uns auf entsprechende Frage hin: "Wir sind auch der Meinung, dass ein Verhandlungsabbruch, ein Nein der Schweiz, ganz sicher ein extrem gefährliches Signal gegenüber den USA wäre. Wir müssten dann mit Eskalationen rechnen." Nationalbankpräsident Jordan führte dazu aus: "Wir können nicht ausschliessen, dass ein Anklageverfahren für die betroffenen Banken eingeleitet würde und dass dieses existenzbedrohend wäre." Etwas später fügte Nationalbankpräsident Jordan hinzu: "Eine Eskalation des Steuerstreits kann aus unserer Sicht zu einem erheblichen Schaden für die Banken und für die Reputation unseres Finanzplatzes führen. Eine massive Eskalation - wenn beispielsweise eine systemrelevante Bank oder ein Gruppe von Banken, die insgesamt systemrelevant sind, angeklagt würden - birgt auch erhebliche Risiken für die Finanzstabilität und für das Funktionieren unserer Volkswirtschaft."

Ich zitiere jetzt absichtlich nicht Aussagen von Vertretern der betroffenen Banken, sondern der beiden Aufsichtsinstitute, die in unserem Lande, ich glaube zu Recht, erhebliches Vertrauen geniessen.

Zusammengefasst heisst das: Es gibt ein erhebliches Risiko von Klagen gegen einzelne Institute, und dieses Klagerisiko könnte, wie die beiden Aufsichtsbehörden eben sagen, Eskalationswirkungen haben, die nicht kontrollierbar sind.

In den letzten Tagen sind für diesen Fall ja zwei Rezepte vorgebracht worden, wie wir ein solches Klagerisiko vermeiden könnten. Die erste Lösung: Die Schweizer Nationalbank tritt an die Stelle der Federal Reserve und spielt Clearingstelle für den Dollarmarkt oder rettet sogar einzelne Schweizer Banken. Der Kommissionssprecher hat vorhin die unmissverständliche Antwort des Nationalbankpräsidenten zitiert: Beides kommt für die Nationalbank bereits im Ansatz nicht infrage! Die Rettung einer Bank käme allenfalls infrage, wenn es eine systemrelevante Bank in der Schweiz nach den Plänen von "too big to fail" wäre. Von den nach heutigem Recht betroffenen Banken fällt eine einzige unter diese Regel, alle anderen nicht.

Die Nationalbank steht auch nicht als Clearingbank zur Verfügung. Sie hat uns deutlich gesagt, dass sie damit in den Vereinigten Staaten die Immunität als Notenbank riskieren würde, dass sie damit weltweit ihre Glaubwürdigkeit verlöre und dass sie das sicher nicht tun könne, wenn sie ihren gesetzlichen Auftrag erfüllen wolle. Diese Lösung führt also nicht zum Ziel.

Die zweite Lösung, die auch von Parlamentariern vorgebracht worden ist, wäre die Aufspaltung von eingeklagten Banken: Eingeklagte Banken würden, im Wissen, dass sie wohl nicht überleben würden, eine gute und eine schlechte Bank bilden. So wäre wenigstens das Überleben des einen Teils gesichert. Die Finma hat diese Pläne geprüft und uns die Auskunft gegeben, dass dies für kleine Schweizer Banken ein denkbarer Weg wäre; Sie erinnern sich an die Bank Wegelin. Die Finma hat uns aber ebenso deutlich auch gesagt, dass dieser Weg für grosse Institute kaum gangbar wäre, namentlich nicht für solche, die grenzüberschreitende Beziehungen haben wie etwa die Bank Julius Bär, und dass dieser Weg nicht realistisch sei für schweizerische Bankinstitute, die einer Staatsgarantie unterliegen. Mit einer Staatsgarantie wäre eine Aufspaltung in der nötigen Geschwindigkeit nach Auffassung der Finma praktisch nicht möglich. Die Antworten der betroffenen Banken auf die Frage, wie das gehen könnte, waren auch klar: Eine Bank bezeichnete das als sehr schwierig, eine als praktisch unmöglich, eine dritte sagte, sie würde eine Klage nicht überleben.

In dieser Situation stellt sich die Frage: Können wir den Ball einfach an den Bundesrat zurückspielen? Können wir sagen: "Um das Problem zu umgehen, spielen wir den Ball durch Nichteintreten zurück, der Bundesrat soll das Problem lösen?" Theoretisch ist das möglich; der Bundesrat hat immer die Kompetenz für Notrecht. Nur, wenn der Bundesrat etwas durch Notrecht verfügt, können die entsprechenden Verfügungen - wir haben das auch schon erlebt - angefochten werden; Schweizer Gerichte könnten bei Einzelfallverfügungen einen Strich durch die Rechnung machen.

Die andere Variante, die, etwas zynisch, von Parlamentariern und auch von der Presse vorgebracht worden ist: Die Banker könnten doch einfach Schweizer Recht verletzen und, ohne jemanden zu fragen, die Daten in die USA liefern. Die Banken wüssten, dass sie dafür bestraft werden, aber das wäre ja das kleinere Übel. Ich glaube nicht, dass wir als Gesetzgeber den Banken dies ernsthaft empfehlen können. Und ich bitte Sie auch zu bedenken, was das für die betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und Dritten bedeuten würde: Es wäre überhaupt kein Rechtsschutz mehr vorhanden, es würde Willkür herrschen.

Ja, wir haben einen unangenehmen Entscheid zu fällen, ja, wir sind unter Druck, aber Politik findet halt oft unter Druck statt. Gerade unter Druck sollten wir uns bemühen, rational zu entscheiden, unter Abwägung der Fakten, die wir kennen. Ich bitte Sie, aus Ihrer eigenen Sicht, aus der Sicht Ihres Kantons und im Interesse der Volkswirtschaft dieses Landes diese Abwägung vorzunehmen - jeder und jede für sich.

Die Minderheit Ihrer Kommission empfiehlt Ihnen, auf den Gesetzentwurf einzutreten.