Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2009-05-28

Wortprotokoll

Die parlamentarische Initiative Fetz hat den folgenden Wortlaut: "Das Parlamentsgesetz sei mit Ausstandspflichten zu ergänzen, um über die Unvereinbarkeitsregeln hinaus Interessen- und Loyalitätskonflikte zwischen der Ausübung des parlamentarischen Mandats und der Funktion in mittelbaren Verwaltungsaufgaben zu verhindern."

Wie ist die heutige Regelung? Wir haben im Parlamentsgesetz zum einen Unvereinbarkeitsbestimmungen, die regeln, mit welchen Tätigkeiten das Amt eines Parlamentariers oder einer Parlamentarierin nicht vereinbar ist, und wir haben zum andern Offenlegungspflichten. Von den Unvereinbarkeitsregelungen möchte ich vor allem zwei erwähnen, nämlich die Buchstaben e und f von Artikel 14. Buchstabe e besagt, der Bundesversammlung dürften nicht angehören "Mitglieder der geschäftsleitenden Organe von Organisationen oder von Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören und die mit Verwaltungsaufgaben betraut sind, sofern dem Bund eine beherrschende Stellung zukommt". Diese sind also nicht wählbar. Buchstabe f lautet: "Personen, die den Bund in Organisationen oder Personen des öffentlichen oder privaten Rechts vertreten, die nicht der Bundesverwaltung angehören und die mit Verwaltungsaufgaben betraut sind, sofern dem Bund eine beherrschende Stellung zukommt". Was die Offenlegungspflichten anbetrifft, möchte ich vor allem auf Buchstabe b von Artikel 11 Absatz 1 hinweisen: Es sind offenzulegen "Tätigkeiten in Führungs- und Aufsichtsgremien sowie Beiräten und ähnlichen Gremien von schweizerischen und ausländischen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des privaten und des öffentlichen Rechts".

Die Staatspolitische Kommission hat sich an einer ersten Sitzung mit dieser parlamentarischen Initiative befasst, und sie hat, wenn ich das so zum Ausdruck bringen darf, die Problematik insbesondere bezüglich der Zusammensetzung der SGK-SR ausgemacht. Sie hat das Sekretariat dann mit der Ausarbeitung eines Berichtes beauftragt, der insbesondere enthalten sollte: erstens eine Darstellung von öffentlichen Aufgaben des Bundes, die wie die obligatorische Krankenversicherung durch Private wahrgenommen werden; zweitens eine Auflistung der Ausstandspflichten in den Kantonen, aber auch in ausländischen Parlamenten; drittens die Darstellung allfälliger weiterer Übervertretungen einzelner Interessengruppierungen in den Kommissionen. Viertens schliesslich wurde das Sekretariat mandatiert, gesetzgeberische Umsetzungsmöglichkeiten aufzuzeigen.

Ich möchte zu einigen Punkten Ausführungen machen. Zunächst: Was haben die Abklärungen bezüglich der Regelung des Ausstandes in den Parlamenten der Kantone und in Parlamenten anderer Staaten ergeben? Es sind die Parlamente aller Kantone angeschrieben worden - neunzehn haben geantwortet - sowie die Parlamente von zehn Staaten: Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Italien, Litauen, Portugal, Spanien, Schweden, Tschechien und Österreich.

Was die Regelungen in den kantonalen Parlamenten anbetrifft, so kann festgehalten werden, dass daselbst insbesondere Ausstandsregeln für Geschäfte bestehen, bei denen Ratsmitglieder oder allenfalls nähere Verwandte, beispielsweise ein Ehepartner oder eine Ehepartnerin, in ihrer Rechtsstellung oder in ihren direkten persönlichen Interessen betroffen sind. Für die Gesetzgebung oder für Beschlüsse, die eine Vielzahl von Personen betreffen, wird kein Ausstand verlangt.

Bezüglich der Regelung der Ausstandspflicht in Parlamenten anderer Staaten kann festgestellt werden, dass von den zehn Staaten, die angefragt worden sind, neun keine Ausstandsregeln kennen, die generell-abstrakte Beschlüsse, also beispielsweise die Gesetzgebung, betreffen. In Deutschland beispielsweise haben die Parlamentsmitglieder in den Ausstand zu treten, wenn über ihre Immunität beschlossen wird, in Spanien haben sie in den Ausstand zu treten, wenn über ihren Status beraten und beschlossen wird. Das schwedische Parlament sieht einerseits eine Ausstandsregel vor, wenn die persönlichen Interessen der Ratsmitglieder tangiert sind, andererseits sieht sie eine vor, wenn die Interessen einer einem Ratsmitglied nahestehenden Gesellschaft betroffen sind. Die strengste Regel kennt wohl Litauen: Gemäss dem Code of Ethics haben die Parlamentsmitglieder jeglichen Konflikt zwischen persönlichen und nationalen Interessen zu vermeiden, dementsprechend dürfen sie an der Vorbereitung, Beratung und Beschlussfassung nicht teilnehmen, wenn ihre persönlichen oder finanziellen Interessen tangiert sind.

Wir haben uns vom Sekretariat bzw. von den Parlamentsdiensten wie erwähnt Vorschläge unterbreiten lassen zur Frage, wie die Initiative unserer Kollegin Fetz gesetzgeberisch umgesetzt werden könnte. Eine solche Regelung könnte in einer generellen Ausstandspflicht bestehen. Zunächst würde in einem Absatz 1 definiert: "Ein Ratsmitglied hat in den Ausstand zu treten, wenn es von einem Beratungsgegenstand in seinen persönlichen Interessen unmittelbar betroffen ist." Das wäre gleichermassen die persönliche Ausstandspflicht. Weiter hiesse es dann: "Die gleiche Ausstandspflicht gilt für Mitglieder von geschäftsleitenden Organen juristischer Personen, welche Verwaltungsaufgaben des Bundes wahrnehmen; die gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern Verfügungskompetenz haben; mit denen die Bürgerinnen und Bürger aufgrund einer gesetzlichen Pflicht einen Vertrag abschliessen müssen." Diese Ausstandspflicht würde dann für die Beratung und Beschlussfassung sowohl in den Kommissionen als auch in den Räten gelten. Das wäre also eine Lex Krankenkasse.

Was wäre von einer solchen Regelung zu halten? Das Bundesgericht hat sich in seiner Rechtsprechung wiederholt mit [PAGE 391] dem Verhältnis zwischen Ausstandsregeln und Unvereinbarkeitsbestimmungen im Parlamentsrecht befasst. Es hat sich dahingehend geäussert, dass Parlamentsmitglieder in der einen oder anderen Form immer Interessenvertreter seien und dass sie für die Interessengruppierungen oder Berufsstände günstige Entscheide der Parlamente erlangen wollten. Sind die daraus entstehenden Interessenkonflikte, so stellt das Bundesgericht fest, nicht nur auf einen seltenen konkreten Einzelfall zugeschnitten, sondern genereller Natur, so ist einer Interessenkollision nicht mit Ausstandsbestimmungen, sondern mit Unvereinbarkeitsvorschriften zu begegnen. Werden jedoch Ausstandspflichten festgeschrieben, so sind diese rechtsgleich und ohne Diskriminierung der einzelnen Ratsmitglieder zu regeln und können nur mit direkten persönlichen Interessen begründet werden.

Das Bundesgericht sagt also klar: Wenn Ausstandsregeln, dann nur auf den Einzelfall bezogen, aber nicht genereller Natur, weil sie sonst rechtsungleich wären. Wenn schon, müsste man das mit Unvereinbarkeitsvorschriften regeln, sprich mit Bestimmungen, wonach die Zugehörigkeit zum National- oder Ständerat eben nicht zulässig wäre. Also geht es, wollte man eine solche Regelung, um die Frage der Rechtsgleichheit, und da würden sich doch schon einige Fragen grundsätzlicher Natur stellen.

1. Wie würde man beispielsweise die Abgrenzung gegenüber Vertretern von Verwaltungsräten in Elektrizitätsgesellschaften machen? Ich bin selber Mitglied des Verwaltungsrates eines Elektrizitätswerkes, nämlich des Elektrizitätswerkes Altdorf. Müsste mein Fall nicht auch gleich behandelt werden wie die Fälle, deren Regelung Sie mit Ihrer Initiative, Frau Fetz, anstreben?

2. Wie würde man die Abgrenzung gegenüber Vertretern beispielsweise von Pensionskassen machen?

3. Wie würde man die Abgrenzung gegenüber Vertretungen in landwirtschaftlichen Organisationen machen?

4. Und vor allem, last, but not least: Wie würde man dann die Abgrenzungen gegenüber Mandaten von Freiberuflichen, insbesondere von Anwälten und Treuhändern, machen? Denn wenn beispielsweise ein Anwalt ein Mandat von einer Krankenkasse oder von einem Elektrizitätswerk hat, muss er das nicht einmal offenlegen. Wie würden Sie dann die Abgrenzung machen?

Aufgrund des Gebots der Rechtsgleichheit würde nichts anderes übrigbleiben, als auch diese und weitere Konstellationen gesetzgeberisch zu erfassen. Dann aber würden wir letztlich wohl unser Milizsystem aus den Angeln heben. Dieses beruht ja auf der Grundidee, dass das Wissen und die Erfahrung der beruflichen Tätigkeiten der Parlamentarierinnen und Parlamentarier in die Parlamentsarbeit eingebracht werden. Politische Arbeiten sind immer von Interessen getragen, denn unsere Aufgabe ist es ja, die gemeinsame Wohlfahrt zu fördern. Diese ist zwar nicht einfach eine Summe von Einzelinteressen, aber doch eine koordinierte Bündelung von Interessen.

Aus diesen Gründen beantrage ich Ihnen namens der Mehrheit, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.