Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2011-12-13

Wortprotokoll

Wir haben bereits am 17. Juni dieses Jahres die Bundesbeschlüsse zu verschiedenen DBA mit einer Ergänzung um diese Antifrustrationsklausel behandelt. Sie haben diese Beschlüsse gutgeheissen, ich bin froh darum; wir haben jetzt zehn DBA, die den OECD-Standards entsprechen. Was heute zur Diskussion steht, sind die DBA, die Sie im Parlament am 18. Juni 2010 verabschiedet haben, also bevor wir überhaupt mit der Ergänzung um diese Antifrustrationsklausel konfrontiert waren. Wir konnten diese nicht einfach im Genehmigungsverfahren aufnehmen wie bei den ersten zehn Abkommen.

Sie haben die Vorlage vor sich. Wir haben hier die DBA mit Dänemark, Finnland, Frankreich, Grossbritannien, Katar, Luxemburg, Mexiko, Norwegen, Österreich und den USA. Zum Abkommen mit den USA werde ich jetzt und vielleicht auch in der Detailberatung noch ein paar separate Ausführungen machen.

Man kann diese DBA in Gruppen unterteilen. Die eine Gruppe sind die DBA, die bis jetzt auf beiden Seiten das Erfordernis der Angabe des Namens - des Steuerpflichtigen und des Informationsinhabers - haben. Dazu gehören die DBA mit Dänemark, Finnland, Grossbritannien, Katar, Luxemburg, Mexiko, Norwegen und Österreich. Bei diesen müssen wir auch eine Antifrustrationsklausel einsetzen. Mit Frankreich haben wir ein DBA, wo auf der Seite des Informationsinhabers bereits heute Name und Adresse nur angegeben werden müssen, wenn sie bekannt sind. Wir haben schon intensiv diskutiert, warum das notwendig ist; bei den zehn Abkommen, die wir bereits verabschiedet haben, können wir uns das jetzt sparen, vielleicht kommen wir aber bei der Detailberatung noch darauf zu sprechen.

Ich möchte gerne ein paar Ausführungen zum Abkommen mit den USA machen. Die USA sind hier ein Spezialfall, zum einen, weil wir auch hier die neue Formulierung aufnehmen wollen, was aufseiten des Steuerpflichtigen materiell nicht unbedingt notwendig wäre, aber einfach für eine Klärung sorgt. Aufseiten des Informationspflichtigen ist das auch bei den USA notwendig. Sie sehen, die ganze Geschichte mit den dreissig Abkommen ist nicht so einheitlich und klar geregelt, wie wir uns das wünschen würden.

In Bezug auf die USA haben wir nochmals einen speziellen Fall. Ich möchte vorausschicken, dass ich mir bewusst bin, dass man mit der ganzen Problematik mit den USA und der Lösung, die wir vorschlagen, keinen Blumentopf gewinnen kann. Es geht darum, dass wir eine pragmatische Lösung für ein Problem finden. In diesem Bereich sind wir dazu noch in der Lage - davon gehen wir mindestens heute aus -, das im Gegensatz zu anderen Bereichen, wo wir einfach nur noch reagieren können, wenn die Vorwürfe kommen. Hier haben wir noch einen gewissen Handlungsspielraum, und den möchten wir auch ausnutzen.

Frau Ständerätin Fetz hat einen Professor angeführt; es haben sich schon verschiedene Professoren dazu geäussert, nicht alle ganz identisch. Ich kann Ihnen einfach sagen, dass niemand von uns diesen Fall, über den wir hier sprechen, je in einem Lehrbuch gefunden hat. Die Professoren schwimmen also auch etwas bei den Rechtsvorschriften. Ich habe festgestellt, dass die Unterscheidung zwischen Amtshilfeverfahren und Rechtshilfeverfahren auch nicht allen Professoren ganz klar ist. Auch die Voraussetzungen der EMRK scheinen in Bezug auf Amtshilfe und Rechtshilfe nicht überall gleich Eingang gefunden zu haben, nicht einmal auf professoraler Stufe. Aber das ist einfach so, das muss man zur Kenntnis nehmen.

Worin besteht jetzt das Problem mit den USA? Mit den USA haben wir ein geltendes DBA von 1996, in Kraft seit 1998, mit dem wir alle Amtshilfegesuche behandeln können, die sich auf Betrug und dergleichen beziehen. Das war ja auch die Voraussetzung für die ganze Abwicklung der UBS-Geschichte; ich komme noch darauf zurück. In diesem DBA sind die Anforderungen an Amtshilfegesuche so offen formuliert, dass es durchaus denkbar ist, auch bei der Identifikation über Verhaltensmuster Amtshilfe zu leisten. Das hat das Bundesverwaltungsgericht im März 2009 auch so [PAGE 1151] festgehalten, und das ist von den Amerikanern auch immer so verstanden worden.

Wir haben dann im Nachgang, im September 2009, also nach diesem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichtes, das neue DBA, über das wir hier sprechen, ausgehandelt und unterzeichnet. Sie haben die Botschaft vom November 2009 im Parlament behandelt. Auf der einen Seite hat man die Sachverhalte, bei denen man Amtshilfe leistet, d. h. Betrug und dergleichen, um den Sachverhalt der Steuerhinterziehung erweitert, entsprechend dem, was wir als OECD-Standard im März 2009 übernommen haben. Auf der anderen Seite, in Bezug auf die Identifikation steuerpflichtiger Inhaber, wollte man im Wortlaut nichts ändern gegenüber dem, was gemäss Abkommen von 1996 gilt, also heute Praxis ist. Die Amerikaner sind davon ausgegangen - das kann man anhand der Materialien verfolgen -, dass in diesem Bereich einfach dasselbe gelten soll und die Erweiterung im Bereich Sachverhalt stattgefunden hat. Wir haben das im schweizerischen Recht so umgesetzt, dass wir beim Namenserfordernis nicht nur die Bestimmung "typically the name", sondern "den Namen" aufgenommen haben: den Namen bei den Steuerpflichtigen, den Namen beim Informationsinhaber. Das war dann auch die Formulierung in der entsprechenden Botschaft, so war dann auch die Kommunikation bei Ihnen im Parlament. Wir haben überprüft und versucht herauszufinden, warum jetzt diese Unterschiede zwischen der Haltung der Amerikaner und unserer damaligen Haltung bei Verabschiedung dieser Botschaft bestehen. Wir haben in Gesprächen mit dem damaligen Verhandlungsleiter und auch dem damaligen Botschaftsverantwortlichen festgestellt, dass die Amerikaner immer - also auch 2009 - davon ausgegangen sind, dass Verhaltensmuster weiterhin als Identifikation genügen, und dass wir das im internen Recht etwas enger gefasst haben.

Das führt nun dazu, dass wir mit Blick auf das interne Recht diesen Zusatzbericht machen müssen, um dieses DBA eben gerichtsstandsfest zu machen, weil wir nicht nach aussen eine andere Auslegung haben können als nach innen. Nach aussen sind wir völkerrechtlich gebunden, nach innen haben wir unser Recht und setzen wir unser Recht auch um. Aber wir können natürlich jetzt in der Auslegung nicht einfach von den damaligen Materialien abweichen, ohne das auch gesetzlich und rechtlich korrekt zu verankern.

Es trifft zu, Frau Ständerätin Fetz: Auch ich bin im Zusammenhang mit der Frage des UBS-Abkommens vom für uns kommunizierten internen Wortlaut ausgegangen, dass "Name" Name sein muss: Name beim Steuerpflichtigen, Name beim Informationsinhaber. Jetzt erst, durch diese Diskussion, die sich heute im Zusammenhang mit der grossen Anzahl von Amtshilfegesuchen ergibt, die wir zu bewältigen haben - wenn wir sie dann nach beiden DBA bewältigen können -, ist uns bewusst geworden, dass die Auslegung des neuen DBA von 2009 nach aussen und nach innen nicht dieselbe ist. Darum sind wir der Frage nachgegangen.

Ich denke, es hat keinen Sinn, Geschichtsbewältigung zu machen. Es ist einfach so, und wir müssen die Frage jetzt beantworten und das Problem jetzt so lösen, wie es sich uns stellt.

Wir haben gestützt auf das alte DBA die Möglichkeit, eine grössere Anzahl Amtshilfegesuche ganz korrekt jetzt zu behandeln, was wir auch tun. Wir sind dabei, die Amtshilfegesuche, die unter dem alten DBA erledigt werden können, zu behandeln. In Bezug auf das neue DBA sollten wir diesen Zusatz haben, damit wir auf der einen Seite Betrugsfälle und auf der anderen Seite Hinterziehungsfälle, die Voraussetzung von Verhaltensmustern anwendend, korrekt erledigen können.

Unser Anliegen ist es, dass wir gestützt auf aus Schweizer Optik geltendes Recht, nämlich auf die beiden DBA, die Amtshilfegesuche, die von den USA gestellt werden, in einem rechtlich korrekten Rahmen ohne irgendwelches Notrecht und ohne irgendetwas anderes, also nur gestützt auf diese beiden DBA, wirklich bewältigen und behandeln können, und zwar in einem rechtsstaatlich korrekten Verfahren mit rechtlichem Gehör, wie das im Amtshilfeverfahren sein muss, und mit der Möglichkeit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Das setzt aber voraus, dass man auch Verhaltensmuster als Identifikation anerkennt. Ich möchte Sie wirklich darum bitten, das zu tun. Wir können uns lange darüber unterhalten, ob es uns Freude macht oder nicht; das ist einfach nicht das Thema. Wir müssen in diesem Bereich versuchen, zu einer Lösung zu kommen.

Es ist nicht die Globallösung, wenn wir jetzt einfach das DBA korrekt anwenden - so, wie es verstanden werden durfte, sage ich jetzt einmal. Die Globallösung geht natürlich weiter. Wir haben das in der APK des Ständerates auch klar aufgezeigt. Die Globallösung hat noch zwei Bestandteile: Der erste ist "pay and disclose", um die Regularisierung der Vergangenheit zu ermöglichen - zum einen mit diesen elf Banken, bei denen bei einem Teil die Gefahr besteht, dass sie in ein Straf- oder Zivilverfahren geraten, zum andern auch mit den übrigen Banken, die allenfalls Cross-Border-Geschäfte gehabt haben. Das ist aber ein Vertrag, den wir Ihnen im Parlament vorlegen werden. Dazu können Sie Ja oder Nein sagen; wir werden darüber diskutieren.

Ein zweiter Bestandteil, der letztlich auch zum ganzen Konstrukt gehört, ist die Regularisierung im Rahmen von Fatca, wo wir wie andere europäische Staaten Diskussionen führen und wo wir Ihnen, wenn wir dann so weit sind, auch Vorschläge machen, was hier überhaupt möglich sein soll und was nicht. Auch das ist noch nicht verhandelt.

Es finden nicht Verhandlungen des SIF statt, Herr Ständerat Germann, sondern es sind Gespräche über diese zwei Teile, die dann zu einem Resultat und letztlich zu einer Globallösung führen sollen.

Noch zur Frage von Herrn Ständerat Gutzwiller zur Rückwirkung: Die Rückwirkung ist im DBA von 2009 so definiert, dass es rückwirkend auf den September 2009, den Zeitpunkt der Unterzeichnung, gilt, sobald es mit dem Zusatz von unserer Seite her in Kraft gesetzt werden kann - bei den Amerikanern muss es ja noch vom Senat genehmigt und in Kraft gesetzt werden. Das war aber schon bei der damaligen Formulierung so. Insofern gibt es also eine beschränkte Rückwirkung auf die Jahre, die ab Unterzeichnung bis zur Inkraftsetzung vergehen, aber keine weitere Rückwirkung auf Fälle vor dem Jahr 2009.

Dann noch zur Frage der Lieferung von Daten: Herr Ständerat Germann, es ist so, dass wir bei den Amtshilfegesuchen, die wir jetzt behandeln und die sich auf das DBA von 1996 oder 1998 stützen - das jetzt in Kraft ist -, wie bei allen Amtshilfeverfahren eine Aktenedition bei den entsprechenden Banken verlangen. Sie können keine Amtshilfegesuche ohne eine Aktenedition behandeln; das ist das übliche Rechtsverfahren bei Amtshilfe, und mehr machen wir auch nicht.

Dann zu den verdachtslosen Gruppenanfragen: Selbstverständlich dürfen Gruppenanfragen nicht dazu führen, dass es zu "fishing expeditions" kommt; da gibt es eine ganz klare Abgrenzung. Im Übrigen - darauf möchte ich auch hinweisen - haben wir jetzt auch bei der OECD diese Diskussion. Die OECD hat sich im Oktober auch dafür ausgesprochen, dass Gruppenanfragen - also nicht "fishing expeditions" - möglich sein sollen und dass man diese Ergänzung oder Neuinterpretation des Musterabkommens bis Mitte des nächsten Jahres oder auf den 1. Januar 2013 in Kraft setzt. Nicht nur im Bereich, den wir jetzt hier behandeln, sondern auch in der OECD ist das also ein Thema.

Dann noch zur Frage von Frau Ständerätin Fetz zur Amtshilfe und zur Tragweite des Fehlverhaltens des Informationsinhabers: Auch das ist ein Teil der Änderung in der Auslegung des OECD-Musterabkommens. Es geht hier darum, dass der Informationsinhaber in einer fehlerhaften Art und Weise darauf hingewirkt hat, dass die betreffende steuerpflichtige Person im Herkunftsland eine Steuerhinterziehung oder einen Steuerbetrug beging. Man muss also aufzeigen können, dass ein Einwirken auf das Verhalten des Steuerpflichtigen, der seine Steuern nicht bezahlt hat, tatsächlich stattgefunden hat. Das ist die Voraussetzung. Das heisst also, dass der Informationsinhaber mitgewirkt haben muss. Wir möchten hier nicht von einem "strafbaren Verhalten" [PAGE 1152] sprechen, wie wir das zuerst gehabt haben, weil im Amtshilfeverfahren ja noch nicht die Frage der Straffälligkeit zur Diskussion steht, das kommt nachher, hier ist es vielmehr die Frage der Abklärung. Ein Amtshilfeverfahren einzuleiten heisst ja nur, dass ein Verdacht besteht oder ein Grund vorhanden ist, um etwas abzuklären. Die Frage, ob man sich strafbar gemacht hat, stellt sich erst im Nachhinein, wenn dann einem solchen Gesuch stattgegeben und das Verfahren durchgeführt wird. Dann stellt sich die Frage, ob jemand strafbar ist oder nicht. Hier geht es lediglich darum, ob dem Informationsinhaber vorgeworfen werden kann, sich fehlerhaft verhalten zu haben, indem er eine steuerpflichtige Person dazu angehalten oder motiviert hat, die Steuern nicht zu bezahlen.