Rechsteiner Paul · Ständerat · 2012-02-29

Wortprotokoll

Ich möchte Ihnen kurz begründen, weshalb ich aus menschenrechtlicher und grundrechtlicher Sicht zu einem anderen Schluss komme als meine Freunde von der Kommissionsmehrheit. Man könnte ja auf den ersten Blick den Eindruck haben, dass jene, welche die Grundrechte auch im Falle von Volksinitiativen verteidigen, zwingend der Kommissionsmehrheit zustimmen müssten, während jene, welche die Volksrechte auch gegenüber den Grundrechten priorisieren, die Motion ablehnen müssten. Ich meine, dass die Dinge, wie man sieht, wenn man sie genauer anschaut, komplizierter sind.

Die Kommissionsmehrheit schlägt ja vor, den Katalog der Gründe für die Ungültigkeit einer Volksinitiative um das Gebot der Beachtung des Kerngehalts der Grundrechte der Bundesverfassung und der EMRK zu erweitern. Das ist der Vorschlag der Motion und der Kommissionsmehrheit. Niemand kann vernünftigerweise, wenn man das genau betrachtet und auch im konkreten Fall anschaut, rechtlich etwas dagegen einwenden, dass aufgrund unserer Staatsordnung der Kerngehalt der Grundrechte auch bei Volksinitiativen zu respektieren sei. Ich meine, dass diese Auffassung, wenn man das im Detail anschaut, nicht bestritten werden kann, dass sie selbstverständlich ist. Es stellt sich aber die Frage, ob deswegen zuerst auch die Bundesverfassung geändert werden muss. Ich meine, je länger man darüber nachdenkt, je länger man diese Frage vertieft, desto fragwürdiger wird der sicher gutgemeinte Vorschlag der Kommissionsmehrheit, die ja sicher hehre Ziele verfolgt.

Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar; das sagt die Bundesverfassung - es wurde darauf hingewiesen - selber in Artikel 36 Absatz 4. Wenn der Kerngehalt aber unantastbar ist, muss man das doch in der Verfassung nicht ein zweites Mal sagen: Es genügt, wenn das einmal festgestellt ist. Das ist durch das Volk legitimiert; Volk und Stände haben der neuen Bundesverfassung zugestimmt und haben zu den Grundsätzen der Rechtsordnung gesagt, der Kerngehalt der Grundrechte sei unantastbar. Das muss man nicht zweimal sagen, zuerst bei den Grundrechten, den rechtsstaatlichen Grundsätzen unseres Staates, und dann noch einmal bei den Volksinitiativen.

Wenn Sie dem nicht folgen können oder wollen, lade ich Sie ein, die logische Probe aufs Exempel zu machen: Nehmen wir gedanklich an, es würde jetzt im Sinne der Kommissionsmehrheit bei Volksinitiativen als Voraussetzung für ihre Gültigkeit in die Bundesverfassung geschrieben, dass sie den Kerngehalt der Grundrechte respektieren müssten. Und nehmen wir weiter an, immer im Sinne eines Gedankenexperimentes, dass eine solche Vorlage nachher vor dem Volk oder, sagen wir, nur am Ständemehr scheitern würde. Würde gedanklich, logisch daraus folgen, dass nun e contrario plötzlich der Kerngehalt der Grundrechte nicht mehr gelten würde? Das kann doch nicht sein, das ist Unsinn; der Kerngehalt der Grundrechte gilt in einem Rechtsstaat so oder anders.

Es ist offensichtlich, dass der in dieser Motion gemachte Vorschlag ein Problem aufnimmt: Die Schweiz hat in jüngerer Zeit ein grösseres Problem mit Volksinitiativen, die mit Grundrechten in Konflikt stehen. Man kann dieses Problem aber doch nicht mit einer neuen, abstrakten Verfassungsbestimmung lösen. Man kann dieses Problem nur so angehen, dass man den Kampf, die Auseinandersetzung um die Grundrechte im konkreten Fall, offensiv und mit dem nötigen Mut führt - wobei ich bemerken muss, dass es in jüngerer Zeit daran gelegentlich vielleicht gemangelt hat. Die Bundesverfassung, wie sie heute formuliert und von Volk und Ständen anlässlich der Abstimmung über ihre Totalrevision angenommen worden ist, enthält durchaus die Grundlagen für einen offensiven Umgang mit solchen Initiativen.

Der massgebende Artikel der Bundesverfassung, Artikel 139 Absatz 3, enthält den vielzitierten Begriff "zwingende Bestimmungen des Völkerrechts". Ich möchte darauf hinweisen, dass dieser Begriff nicht statisch ist; er war in der Vergangenheit nie statisch, und er wird es auch in Zukunft nicht sein. Denken wir zum Beispiel an die Uno-Menschenrechtspakte, die von der Schweiz vor zwanzig Jahren ratifiziert worden sind. Dadurch hat sich die schweizerische Rechtsordnung halt auch stark verändert. Die notstandsfesten Garantien dieser Menschenrechtspakte gelten und sind zu respektieren, sie gehören zum zwingenden Völkerrecht.

Nehmen wir ein zweites Beispiel, bei dem man sich das überlegen kann und es vielleicht noch naheliegender ist: Nehmen wir an, es käme wieder jemand auf die Idee, eine Volksinitiative für die Einführung der Todesstrafe zu lancieren. Das Verbot der Todesstrafe gehört zum Kern der notstandsfesten, zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts in Europa - wenigstens in Europa ist das heute an sich klar. Ausgehend von den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts müsste das Parlament einen konkreten Entscheid dazu fällen - darum kommt man nicht herum - und die Initiative für ungültig erklären.

Oder nehmen wir ein weiteres Problem, das sich stellt: die grundrechtlich problematischen Verfassungsbestimmungen über das Minarettverbot oder gemäss Ausschaffungs-Initiative. Darauf gibt aber diese Motion gerade keine Antwort. Diese problematischen Volksinitiativen bzw. diese Bestimmungen, die jetzt in der Bundesverfassung stehen, machen doch weder die dort aufgeführten Grundrechte noch die rechtsstaatlichen Garantien ungültig. Das führt einfach dazu, dass die rechtsanwendenden Behörden, unsere Gerichte, an die Prinzipien unserer Bundesverfassung, die Grundrechte, gebunden bleiben. Das bedeutet im Zusammenhang mit der Ausschaffungs-Initiative - diese Fragen stellen sich ja jetzt bei der Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative -, dass sie an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit als Fundamentalprinzip gebunden bleiben. Das heisst nichts anderes, als dass im konkreten Fall ein Konflikt von Verfassungsnormen besteht. Das ist das Resultat. Aber nirgendwo steht geschrieben, dass bei einem Konflikt von Verfassungsnormen die Fundamentalprinzipien, die Grundrechte, zurückstehen müssen, sondern im konkreten Fall ist umgekehrt zu entscheiden. Das bedeutet bei solchen Fällen zum Schluss, dass eine grundrechtswidrige Norm im konkreten Anwendungsfall, in der konkreten Anwendung auch zurückstehen muss.

Alle diese Überlegungen führen mich zum Schluss - und je länger man darüber nachdenkt, desto eher muss man zu diesem Schluss kommen, meine ich -, dass der eigentlich richtig motivierte Vorschlag aus dem Nationalrat in die Irre führt, dass er bei einer genaueren Betrachtung mehr Probleme schafft, als er löst, so gute Absichten er auch verfolgt. Ich meine, dass es gerade im Umgang mit diesen Problemen, mit denen wir in Zukunft wohl weiterhin konfrontiert sein werden, statt verfassungspolitischem Aktivismus im konkreten Fall einen offensiven Umgang mit grundrechtswidrigen Initiativen braucht, dass also diese Probleme konkret gelöst werden müssen und nicht abstrakt gelöst werden können.

Deshalb kann ich der Motion nicht zustimmen.