Schmid Carlo · Ständerat · 2001-06-21

Wortprotokoll

Ich glaube, ich bin der Einzige in diesem Saal, der 1986 schon dabei war. Ich habe damals gegen den Uno-Beitritt Stellung bezogen. Ich bin damit der Einzige, der die Gelegenheit hat zu erklären, warum er in diesen paar Jahren einen bestimmten Wandel vollzogen hat. Ich will Ihnen allerdings sagen, dass ich mir über den Ausgang der Abstimmung in meinem Kanton im Voraus im Klaren bin. Auch die Bemerkungen bezüglich der Uno als Landsgemeinde werden keinen einzigen Stimmbürger und keine einzige Stimmbürgerin in unserem Kanton emotional und sympathiemässig dieser Organisation näher führen. Sie dürfen nicht vergessen: 1986 haben wir "nur" 89 Prozent Neinstimmen gehabt - oder nur 11 Prozent Jastimmen.

Immerhin will ich Ihnen sagen: In aussenpolitischen Fragen gilt es relativ nüchtern zu sein. Ich habe in der Vergangenheit versucht, an aussenpolitischen Veranstaltungen jeweils drei Fragen zu stellen.

1. Geben wir Souveränitätsrechte ab?

2. Werden fundamentale Grundsätze unseres Staatswesens beeinträchtigt?

Wenn diese zwei eher negativen Vorfragen befriedigend beantwortet werden können, kommt die letzte Frage:

3. Was bringt eine solche Entscheidung, was wollen wir überhaupt mit dieser Entscheidung, gibt es positive Gründe, die für sie sprechen?

Ich habe mir im Vorfeld dieser Debatte diese Fragen gestellt und komme zu einem eigenartigen Ergebnis: Es gibt praktisch keine Gründe mehr gegen einen solchen Entscheid, aber ich habe die grösste Mühe, Gründe für den Entscheid zu finden.

Die Souveränität wird nicht tangiert. Die Wahrung der Souveränität, d. h. der rechtlichen Unabhängigkeit, des Selbstbestimmungsrechtes der Eidgenossenschaft, ist in Artikel 2 der Bundesverfassung als Staatszweck niedergeschrieben. Wenn wir also im Rahmen der geltenden Verfassung bleiben wollen, dann darf der Beitritt der Schweiz zu einer internationalen Organisation die Souveränität unseres Landes nicht berühren - darauf ist hingewiesen worden. Es ist auch darauf hingewiesen worden, dass die Schweiz z. B. bei einem EU-Beitritt einer supranationalen Organisation beitreten würde. Wir würden zentrale Hoheitsrechte abgeben. Wir würden Verfassungs- und Gesetzgebungsrechte abgeben, und wir würden auch die Rechtsanwendungshoheit und insbesondere die Gerichtshoheit an einen übergeordneten Organismus abtreten. Wir wären in zentralen Fragen des Wirtschaftsrechtes, des Sozialrechtes und des Währungsrechtes nicht mehr autonom und unabhängig. Bei einem EU-Beitritt müssten wir Artikel 2 der Bundesverfassung mit einem Vorbehalt zugunsten der Hoheitsrechte der EU versehen. Die Schweiz wäre nicht mehr die gleiche Schweiz wie [PAGE 448] vor einem EU-Beitritt. Davon kann bei einem Uno-Beitritt nicht die Rede sein. Die Organe der Uno haben keine gesetzgebenden Befugnisse, sie sind ein Forum für die friedliche Streitbeilegung und für die internationale Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet. Ihr typisches Instrument ist die Empfehlung, die so genannte Resolution, die zwar politisch von Gewicht ist, aber rechtlich keine die Souveränität einschränkenden Wirkungen hat.

Die Teilnahme an friedenserzwingenden und friedenserhaltenden Massnahmen gemäss Kapitel 7 der Charta kann gemäss Praxis der Uno nicht erzwungen werden, sondern beruht auf freiwilligen Verträgen des einsatzwilligen Staates mit dem Sicherheitsrat. Was die Gerichtshoheit betrifft, drohen uns mit einem Uno-Beitritt keinerlei souveränitätsrechtliche Einschränkungen; die Schweiz ist bereits ohne Nachteil Vertragspartei des Statuts des Internationalen Gerichtshofes gemäss Artikel 93 Absatz 2 der Charta.

Im Gegensatz zu einem EU-Beitritt berührt ein Uno-Beitritt die Souveränität der Eidgenossenschaft also nicht.

Zur Frage der fundamentalen Grundsätze unseres Staates: Dazu zähle ich den Föderalismus, ich zähle die direkte Demokratie dazu, und ich zähle die Neutralität dazu.

Ich bekenne, dass der Föderalismus für mich eine sehr bedeutsame Struktur in diesem Land ist. Die innere Struktur eines Staates wird aber durch den Uno-Beitritt nicht berührt. Der Föderalismus, der bundesstaatliche Aufbau der Eidgenossenschaft, die Stellung und Hoheit der Kantone werden durch diesen Schritt nicht beeinflusst. Vom Uno-Beitritt her droht dem Föderalismus keine Gefahr.

Dasselbe ist auch wichtig für die direkte Demokratie. So wenig ein Uno-Beitritt den Föderalismus tangiert, so wenig tangiert er die Volksrechte. Wir könnten auch als Mitglieder der Uno die Abstimmung vom 10. Juni dieses Jahres wieder nachvollziehen und über die Frage abstimmen: Wollen wir Truppen einem Uno-Mandat bei der Friedenserhaltung unterstellen, ja oder nein? Es gibt keine Einschränkung der direkten Demokratie, der Volksrechte im Rahmen eines Uno-Beitritts; also keine diesbezügliche Gefahr von der Uno her.

Es bleibt die Frage der Neutralität: Auch wenn die Neutralität nicht in die Staatsziele in Artikel 2 der Bundesverfassung aufgenommen worden ist, gehört sie doch zu den fundamentalen Grundsätzen unseres Staates. Artikel 173 der Bundesverfassung überträgt der Bundesversammlung als Erstes die Aufgabe, Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz zu treffen. Eine identische Aufgabe hat der Bundesrat nach Artikel 185 Absatz 1 der Bundesverfassung. Äussere Sicherheit, Unabhängigkeit und Neutralität werden von der Bundesverfassung in einem Zuge genannt. Es dürfte schwierig sein, aufgrund des Verfassungswortlauts die Neutralität nur noch als einen Mythos und nicht als eine zu erhaltende, fundamentale Staatsmaxime zu verstehen. Auch hier sehe ich im Gegensatz zu 1986 keine Gefährdung dieses Staatsgrundsatzes durch einen Uno-Beitritt.

Schon 1986 war darauf verwiesen worden, dass die Uno formalrechtlich die Neutralität als Staatsmaxime akzeptiert. Irland, Schweden und Österreich waren zu jenem Zeitpunkt Mitglieder der Uno, ohne dass ihre Neutralität infrage gestellt worden wäre. Keines dieser Länder ist durch die Uno jemals dazu angehalten worden, eine neutralitätswidrige Parteinahme vorzunehmen.

Dieser formaljuristische Aspekt genügte mir allerdings 1986 nicht und kann mir auch heute nicht genügen. Dieser Aspekt ist eine notwendige, aber nicht eine hinreichende Bedingung für die Neutralitätsverträglichkeit eines Uno-Beitrittes der Schweiz. Hinreichende Bedingung dafür ist der materielle Aspekt, wonach Friedenssicherung und Friedenserhaltung als Uno-Aufgabe nicht durch unversöhnliche, antagonistische Lager unter dem Blickwinkel imperialistischer Machtentfaltung blockiert oder instrumentalisiert werden. Das war bis 1989 der Fall. In der Ära des Kalten Krieges wurde Friedenssicherung und Friedenserhaltung von den Supermächten geplant und gezielt dem eigenen Machterhalt oder Machtgewinn untergeordnet.

Die Gewalt des einen Blockes rief die Gegengewalt des anderen Blockes in Form von Stellvertreterkriegen hervor und verurteilte die Uno gegenüber dem Sicherheitsrat zur Einflusslosigkeit. Parteinahme zugunsten der Gewaltlosigkeit, was nach Uno-Mandat und Uno-Verständnis richtig war, bedeutete daher stets Parteinahme zugunsten jener Macht, die beim konkreten Spielstand gerade in der Defensive war, ob sie nun materiell Recht hatte oder nicht. Diese Konstellation war potenziell neutralitätswidrig. Diese Konstellation ist nach dem Ende des Kalten Krieges in dieser stereotypen Monotonie nicht mehr gegeben. Es lassen sich Beispiele nennen, in denen sich die Völkergemeinschaft - ich verwende dieses Wort mit Vorbedacht - gemeinschaftlich über alle ideologischen und machtpolitischen Grenzen hinweg gegen Aggression, Überfall und Völkermord zusammenschloss oder zumindest keine aktive Opposition erfahren musste. In solchen Konstellationen ist die Unterstützung von Massnahmen zur friedlichen Streitbeilegung eine sachliche, der Humanität verpflichtete Option und keine neutralitätswidrige Parteinahme zugunsten oder zulasten einer Partei oder eines Blockes.

Ich will nicht verhehlen, dass diese Entwicklung auch Rückschläge erleidet und noch weitere Rückschläge erleiden kann. Es bleibt nach wie vor unbefriedigend, dass Übergriffe von Grossmächten selbst, wie jene Russlands im Kaukasus oder von Alliierten von Grossmächten, wie jene der Türkei im Osten Anatoliens oder Israels im Libanon und in den palästinensischen Gebieten, nach wie vor dem Zugriff der Uno entzogen bleiben, während Übergriffe von anderen Ländern, die diesen besonderen Schutz der Grossmächte nicht geniessen, zu Recht abgestellt werden, wie dies Jugoslawien gottlob erfahren hat.

Freilich ist auch die Frage aufzuwerfen, wie wir uns verhalten würden, wenn die Uno eines Tages wiederum in ihren alten Zustand verfallen würde und nicht mehr das Forum der Weltgemeinschaft wäre, sondern wieder zum "Fechtplatz" sich feindlich gegenüberstehender Koalitionen würde. In der alten Tagsatzung haben gerade die beiden appenzellischen Halbkantone eine solche Situation über Jahrhunderte hinweg erlebt. Sie waren gemäss ihrem Bundesbrief von 1513 bei Streitigkeiten unter den zwölf übrigen alten Orten dazu verpflichtet, still zu sitzen, und durften sich keiner Partei anschliessen. Man kann nicht behaupten, dass eine solche Neutralität sehr ehrenvoll war, aber es war eine Neutralität, die unsere beiden Kantone aus den Wirren des 17. und 18. Jahrhunderts herausgehalten hat. Ihre Neutralität wurde von den anderen Ständen eben auch respektiert, weil sie so abgemacht wurde.

Von daher ist es wichtig, Herr Bundesrat, dass wir gerade die neutralitätsrechtlichen Spielregeln unserer Mitgliedschaft eindeutig festlegen, wie das die Bundesgenossen der Eidgenossenschaft mit den beiden appenzellischen Halbkantonen getan hatten. Der Neutralitätsvorbehalt ist beim Beitritt als integrierender Bestandteil unseres Gesuches anzubringen und damit zur Geschäftsgrundlage unserer Mitgliedschaft zu erheben. Damit besteht in Zukunft kein Zweifel, dass die Schweiz im Falle eines Zwistes innerhalb der Uno keine Partei ergreifen wird.

Unter diesen Voraussetzungen halte ich einen Uno-Beitritt mit unserer Neutralität für vereinbar.

Für mich selbst habe ich nun dargelegt, dass es keine Gründe gegen den Beitritt zur Uno mehr gibt. Und jetzt kommt die harte Arbeit: Was spricht denn für den Beitritt zur Uno? Der Bundesrat listet in seiner Botschaft eine ganze Reihe von Gründen auf, welche uns dazu führen sollten, der Uno beizutreten. Aus meiner Sicht gibt es zwei Hauptargumente für den Uno-Beitritt:

1. Der Beitritt ist im Prinzip eine Resignation vor der faktischen Situation. Wir sollten eine Liaison, die wir in der so genannten "technischen Uno" mit diesen Organisationen seit Jahren pflegen, einmal normalisieren - vom Konkubinat zur Ehe. Heute schon ist unser Verhältnis zu ihr vermutlich enger, kooperativer und hilfsbereiter als das mancher Mitgliedstaaten. Unser Abseitsstehen ist, nachdem ernsthafte Gründe dafür nicht mehr zu finden sind, für viele nicht mehr verständlich.[PAGE 449]

2. Es gibt aber noch einen weiteren Grund: In der Uno besteht tatsächlich die Möglichkeit, locker und ohne besondere Anstrengungen Beziehungen zu pflegen. Dahinter sollten wir nicht mehr suchen, als dahinter steckt. Ich glaube nicht einmal, dass wir, wenn wir beitreten, der Uno sehr viel bringen können; dass man auf uns wartet, ist nicht anzunehmen. Dass die Uno am Schweizer Wesen genesen soll, ist ohnehin recht abwegig. Auch bin ich nicht der Auffassung, dass wir überall dabei sein müssen, um uns in der heutigen Zeit als Staat und volkswirtschaftliche Interessengemeinschaft behaupten zu können. Ich glaube aber, dass wir mit der politischen Uno eine Plattform erhalten, in der es uns etwas leichter fällt, die in der heutigen Zeit notwendigen Beziehungen unter Regierungsvertretern ungezwungen und selbstverständlich zu pflegen. Dieses unwürdige Pilgern des Bundesrates nach Davos ist eben etwas Gezwungenes. Geben wir dem Bundesrat ein Forum, wo er sich mit den anderen Staatsführern vernünftig unterhalten kann!

Ich glaube in der Tat, dass wir heute dadurch einen Nachteil haben, im internationalen Beziehungsgeflecht - sieht man von IWF, Weltbank und OECD einmal ab - mit Regierungsvertretern kaum präsent zu sein. Das kann in kritischen Situationen hinderlich, ja nachteilig sein. Das sehen wir nur schon auf der Ebene der Kantonsregierungen. Auch wenn man von der Konferenz der Kantonsregierungen und den Direktorenkonferenzen nicht in allen Dingen harmonische Übereinstimmung erwarten darf, so ist doch der Umstand, dass man sich heute in dieser oder jener Konstellation sieht, miteinander ohne Druck anstehende Probleme erörtern und gemeinsame Projekte an die Hand nehmen kann, von nicht zu unterschätzender Bedeutung für die einzelnen Kantone, aber auch für die Gemeinschaft der Kantone insgesamt. Kontakte auf regulärer, unspektakulärer Regierungsebene sind in der heutigen Zeit notwendig, vielleicht sogar unverzichtbar. Es ist vor allem dieser Aspekt, den ich bei einem Uno-Beitritt als vorteilhaft erachte.

Daneben sind die hehren Ziele der schweizerischen Aussenpolitik durchaus wichtig. Aber erwarten wir nicht, dass wir damit irgendwo Furore machen könnten. Erwarten wir nicht, dass wir in der Gestaltung des Vertragsvölkerrechtes endlich die richtige Qualität in diese Gremien hineinbringen könnten. Erwarten wir nicht, dass unsere Menschenrechtspolitik von den anderen als besonders hoch stehend erachtet und als Vorbild genommen wird. Überschätzen wir uns nicht.

Ich bin überzeugt, dass der Schritt in die Uno mit dem Interesse an eigenen Vorteilen der genannten Art begründet werden kann und begründet werden muss. Dafür werde ich einem Uno-Beitritt zustimmen.