Leuthard Doris · Bundesrat · 2011-09-21

Wortprotokoll

Ich versuche nochmals, ein bisschen Klarheit in diese Entscheidfindung zu bringen; es gibt tatsächlich so viele Minderheiten, dass die Sichtung dieser Fahne schwierig ist.

Es geht hier tatsächlich um den wichtigsten Entscheid in dieser Vorlage, um den Konzeptentscheid. Nochmals, die Ausgangslage ist folgende: Wir haben eine Volksinitiative, welche als strittiges Element vor allem die Forderung enthält, die Gesamtfläche der Bauzonen in der Schweiz während zwanzig Jahren nicht zu vergrössern. Wir hätten also die Problematik eines Moratoriums. Auch wenn in Zürich ein grosser Bedarf nach Fläche ausgewiesen wäre, würde, weil die Walliser immer noch zu viele Zonen haben, das Moratorium greifen. Es ist ja genau die Problematik der Initiative, dass sie eine gesamtschweizerische Analyse macht und keine situative aus Sicht eines Kantons, wie es im Raumplanungsgesetz vorgesehen ist. Auf der anderen Seite müssen wir feststellen, dass wir überdimensionierte Bauzonen haben. Ein Viertel der heutigen Bauzonen ist nicht überbaut, und sie befinden sich sehr oft am falschen Ort.

Das Konzept des Bundesrates geht von der Tatsache aus, dass es korrekte Verfahren der Gemeinden und der Kantone sind, die zu dieser Richtplansituation geführt haben. Es scheint uns ein bisschen problematisch zu sein, vom Bundesgesetzgeber her jetzt dagegenzuhalten. Zu sagen, es handle sich um ein Vorgehen wie beim "Guetzli", schiene mir zu gewagt, aber wir könnten sagen, es sei eine unbefriedigende Situation und wir müssten jetzt in die Zukunft schauen.

Das bundesrätliche Konzept legt den Akzent deshalb darauf, dass wir bei künftigen kantonalen Richtplänen viel strenger sind. Wenn also ein Kanton künftig neu einzonen will, läuft er Gefahr, dass wir ihm sagen: "Ja, aber du hast ja noch zig Hektaren Baulandreserven, die vorhanden sind; so grosszügig gewähren wir dir das nicht. Du musst halt allenfalls jetzt auch um- oder zurückzonen, damit das Ganze den Bedarf für die nächsten fünfzehn Jahre abdeckt." Das ist das Konzept des Bundesrates, das, wie heute auch, auf einer Mehrwertabgabe fusst; das ist also nicht eine neue Erfindung. Wir wollen sie aber stützen, indem wir bei künftigen Richtplänen die Grössen der Bauzonen sehr, sehr viel sorgfältiger anschauen, was gegebenenfalls zu Rückzonungen führen wird.

Der Ständerat hat den Ball hier wahrscheinlich tatsächlich zu weit geworfen, indem er zwingend Rückzonungen verlangt. Da haben die Kantone, das muss ich Ihnen schon sagen, verständlicherweise sehr sensibel reagiert; dafür habe ich Verständnis, denn die Bauzonen wurden vom Bund so genehmigt. Es entspricht halt der heutigen Konzeption. Damit haben wir Mühe.

Die UREK-NR, da muss ich sie jetzt auch ein bisschen in Schutz nehmen, hat sich wirklich eingehend mit den Möglichkeiten befasst, wie man vom ständerätlichen Beschluss wieder zurückfindet und wie man dieses Konzept der Mehrwertabgabe verankert. Hier geht es dann mehr um die Frage, bis in welche Tiefe der Bundesgesetzgeber im Rahmen des Bundesgesetzes Vorschriften machen will und wie viel er den Kantonen überlässt. Das ist im Prinzip die wesentliche Differenz, die wir noch haben.

Dann kam in der Kommission, notabene aus freisinnigen, bäuerlichen Kreisen, die Idee mit der Eins-zu-eins- bzw. Realersatzlösung auf. Sie ist auf den ersten Blick nicht völlig falsch. Wir haben sie geprüft, sind aber einfach zum Schluss gekommen, dass es ein interessanter Ansatz ist, sich aber in der Praxis kaum durchsetzen lässt. Das Problem ist tatsächlich der Vollzug.

Nehmen wir jetzt meine Gemeinde, eine stark wachsende Gemeinde mit 3000 Einwohnern und noch relativ vielen Bauern. Die Gemeinde muss wahrscheinlich einzonen. Als Gemeinderat stehen Sie da vor der Aufgabe, für beispielsweise 500 Personen neu einzuzonen und dann Realersatz zu finden. Sie müssen den Bauern sagen, sie müssten ihr Land hergeben. Umgekehrt muss eine Bauzone redimensioniert werden, es muss ausgetauscht werden. Das ist in der Regel in derselben Gemeinde bereits unmöglich. Sie können dann die Nachbargemeinden fragen. Aber weshalb sollen die Nachbargemeinden sagen: "Ja, denen helfen wir jetzt, wir bieten Hand zu Realersatz"? Die kantonale Dimension ist die nächste Ebene: Hier ist es noch schwieriger. Interkantonal ist es dann fast unmöglich. Das würde unter den Gemeinden, die halt sehr oft die Hoheit haben, eine dermassen intensive Zusammenarbeit bedingen, dass das meines Erachtens in der Umsetzung sehr, sehr schwierig wäre.

Ich habe Verständnis für das Anliegen der Bauern, das wir ja kennen, dass sie wegen der ständigen Einzonungen tatsächlich immer weniger landwirtschaftliche Nutzfläche haben; das wird gerade von der SVP jedes Mal bei der Diskussion vorgebracht. Das ist eine Sorge und muss irgendwie [PAGE 1590] über das Raumplanungsgesetz gelöst werden; jetzt mit diesem Wahlmodell ist es aber wahrscheinlich problematisch.

Ich möchte noch Folgendes sagen, auch zu Herrn Messmer: Es ist ein Wahlmodell, man muss jetzt nicht den Teufel an die Wand malen. Jeder Kanton könnte ja für sich entscheiden; dies auch zu Herrn Leutenegger. Wenn sich ein Kanton für das Mehrwertabgabenmodell ausspricht, dann entscheidet er so. Wenn ein Kanton ein anderes Modell in Aussicht stellt, dann soll er diese Freiheit haben. Das Wahlmodell ist insofern kein Zwang, sondern es geht darum, dass sich ein Kanton positionieren kann. Insofern habe ich nichts Grundsätzliches gegen diesen Ansatz einzuwenden. Wir sehen aber in der Umsetzung grosse Schwierigkeiten und glauben nicht, dass das so funktionieren wird. Wir glauben auch nicht, dass die Kantone hier gegenseitig einspringen werden.

Deshalb komme ich zum Schluss, dass das bundesrätliche Modell nach wie vor die beste Lösung ist. Das bundesrätliche Modell sieht die Mehrwertabgabe vor und macht die Rückzonungen möglich, wenn ein Kanton tatsächlich allozieren muss, umzonen oder redimensionieren muss. Wir beurteilen das aber nicht flächendeckend über die ganze Schweiz, sondern von Kanton zu Kanton. Wir haben ja in den Übergangsbestimmungen mit der Pflicht, dass jeder Kanton innert fünf Jahren seinen Richtplan an die neuen, strengeren Vorgaben anpassen muss, einen Hebel, mit jedem zu sprechen und auch zu sagen: Hier gehst du zu weit, das stimmt nicht, dort bist du am falschen Ort. Ich bin überzeugt, dass das im Einzelfall viel stärker wirkt. Wir nehmen aber Rücksicht auf die föderalistischen Kompetenzen, was mir wichtig erscheint.

Ich möchte hier noch einmal betonen, dass es sich um Konzeptentscheide handelt. Wenn man dem Bundesrat oder der Minderheit I (Messmer) folgt, muss man dann auch bei den restlichen Artikeln bezüglich dieses Konzeptes kongruent sein. Das bezieht sich dann insbesondere auf Artikel 15 Absatz 1. Dort wird klar gesagt, dass die Bauzonen den analysierten Bedarf für fünfzehn Jahre pro Kanton nicht überschreiten sollen; in diesem Sinne wäre eine Rückzonung möglich. Hier bitte ich jene, die der Minderheit I, gemäss Bundesrat, angehören, bei Artikel 15 Absatz 1 ebenso klar der Obergrenze der Bauzonengrösse zuzustimmen.

Den Antrag der Minderheit II (Parmelin) zu Artikel 5 Absatz 1 habe ich so verstanden, dass sich Herr Parmelin in der Analyse nicht sehr viel anders positioniert als der Bundesrat. Die Aufhebung von Artikel 5 Absatz 1 würde aber sämtliche Möglichkeiten zu einer Mehrwertabschöpfung wegnehmen. Sie würden hinter das zurückfallen, was heute schon möglich ist. Das, glaube ich, wird dann tatsächlich der Problematik der zu grossen Baulandreserven nicht gerecht. Das würde insbesondere auch den Anspruch der Bauern auf einen gewissen Schutz der landwirtschaftlichen Nutzfläche unterlaufen. Insofern wäre die Annahme des Minderheitsantrages II ein Schritt in die Vergangenheit; es wäre auch kein Schritt hin zur Initiative.

Noch zu den weiteren Minderheitsanträgen: Die Minderheit IV (Teuscher) beantragt im Konzept der Mehrwertabgabe in Artikel 5 Absatz 4 die Verteilung der Erträge aus dieser Abgabe. Hier möchte sie die angemessene Beteiligung der Gemeinden an den Erträgen aus dieser Abgabe verankern. Ich teile ihre Auffassung, dass diese Um- und Rückzonungen natürlich primär auf kommunaler Ebene stattfinden und dass dort auch die Entschädigung anfallen wird, wie bei materiellen Enteignungen auch. Aber das jetzt schon im Gesetz festzuhalten ist ein bisschen schwierig. Erstens ist es Sache der Kantone, und ich gehe nicht davon aus, dass ein Kanton diese Mehrerträge in die kantonale Staatskasse fliessen lassen würde. Dagegen würden die Gemeinden wohl schon auf der Ebene der Richtpläne Amok laufen. Inhaltlich ist Ihr Ansatz von niemandem bestritten, aber wir erachten diese Verankerung auch von der Bundesverfassung her als problematisch. Wir haben ja, das wurde richtig gesagt, auch prüfen lassen, was gemäss der Bundesverfassung ein Eingriff in die kantonale Hoheit ist, der zu weit geht. Wie das bei der Lösung des Ständerates mit diesem Viertel des Mehrwerts der Fall wäre, wäre das wahrscheinlich auch hier ein Grenzfall.

Zu Artikel 5a möchte ich mich nicht im Detail äussern. Wenn man sich auf der Linie der Mehrheit der Kommission positioniert, ist es natürlich kongruent, dass man im Gesetz die Details für die Ausgestaltung der Mehrwertabgabe - wann sie fällig wird usw. - verankert. Das ist ein Konzeptentscheid, der nicht auf der Linie des Bundesrates ist, der aber konsistent ist, wenn man sich für den Antrag der Mehrheit der Kommission ausspricht.

Vielleicht zum Schluss noch das: Meines Erachtens ist es sowieso klar, dass aus der heutigen Diskussion eine wesentliche Differenz zum Ständerat entsteht, für welches Konzept Sie sich auch immer entscheiden. Ihr Rat wird so oder so schon wesentlich weniger in die kantonale Hoheit eingreifen, als es der Ständerat beschlossen hat. Und für mich geht es mehr darum, dass man die Idee der Mehrwertabgabe, und ich glaube, das will auch die Minderheit Messmer, am Leben lässt: Es ist die einzige Möglichkeit, in der Praxis überdimensionierte Bauzonen zurückführen zu können. Es ist für mich effektiv ein Gebot der Fairness: Wenn Gemeinden für Enteignungen entschädigen müssen, dann ist es effektiv fair, auch einen Vermögenszuwachs abzuschöpfen. Wie, wie hoch - das, meine ich, sollen die Kantone selber bestimmen. Dazu sind sie auch in der Lage, und mit diesem klaren Signal aus Bern werden sie diese Aufgabe in Zukunft sehr viel sorgfältiger wahrnehmen.