Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2013-09-16

Wortprotokoll

Beim Bürgerrecht prallen regelmässig zwei Weltsichten aufeinander. Das war schon im Nationalrat so, heute ist es auch nicht viel anders. Auf der einen Seite wird die Einbürgerung als sinnvolle und wünschbare Möglichkeit erachtet, über welche die Menschen, die hier leben und sich integriert haben, am [PAGE 743] politischen Leben teilhaben können. Auf der anderen Seite wird sie als Privileg erachtet, das man möglichst wenigen zukommen lassen möchte, weshalb man die Hürden möglichst hoch schrauben möchte. Der Bundesrat hat weder das Ziel, möglichst viele Menschen einzubürgern, noch das Ziel, möglichst wenige Menschen einzubürgern. Das Ziel muss für den Bundesrat vielmehr sein, dass diejenigen, die eingebürgert werden, bei uns gut integriert sind. Das ist auch der wesentliche Inhalt dieser Vorlage.

Deshalb ist ein weiteres Ziel, dass wir in diesem Gesetz definieren, was eine gute, was eine erfolgreiche Integration ist. Denn auch daran scheiden sich die Geister, auch da gibt es unterschiedlichste Vorstellungen. Wir möchten im Gesetz festhalten, was wir unter einer erfolgreichen Integration verstehen, und damit den kantonalen und kommunalen Behörden natürlich auch Anhaltspunkte geben, an denen sie sich orientieren können und orientieren sollen.

Es gibt ein weiteres Ziel, das der Bundesrat hier verfolgt: dass diejenigen Menschen, die sich bemühen, die sich anstrengen, einen Ansporn erhalten und früher ein Einbürgerungsgesuch stellen können - ich betone: ein Gesuch stellen können. Man ist dann nicht automatisch eingebürgert. Es wurde heute ein Vergleich mit dem Sport gezogen. Auch beim Sport arbeiten wir mit Anreizen, weil wir wissen, dass das eine gute Art ist, Menschen zu motivieren. Deshalb ist der Bundesrat der Meinung, dass wir bei der Einbürgerung eigentlich auch mit Anreizen arbeiten können: Diejenigen, die sich bemühen, sollen die Möglichkeit haben, früher ein Einbürgerungsgesuch zu stellen.

Es wurde kritisiert, dass diese Totalrevision viel zu wenig weit gehe und auf die eigentlichen Probleme, die sich im Zusammenhang mit der Einbürgerung stellten, keine Antwort gebe. Es stimmt, diese Vorlage nimmt nicht Stellung und bringt keine Veränderung für die ausländischen Menschen, die in unserem Land geboren wurden, die zur zweiten oder gar dritten Generation gehören - das stimmt. Aber Sie wissen, dass dafür eine Verfassungsänderung notwendig ist. Es gibt hierzu eine parlamentarische Initiative Marra 08.432. Ihre Behandlung ist in der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates sistiert. Man hat dort gesagt, man wolle zuerst das Ergebnis der Totalrevision abwarten und sich dieser Frage nachher zuwenden. Machen Sie das, wenden Sie sich dieser Frage zu! Das Anliegen wurde allerdings bereits einmal in einer Volksabstimmung abgelehnt. Ich denke aber nicht, dass das ein Verdikt ist, das für immer gelten muss. Es ist aber nicht Thema und nicht Bestandteil dieser Totalrevision.

Warum eine Totalrevision? Ich würde sagen, es braucht vor allem aus zwei Gründen eine Totalrevision. Es gab in den letzten Jahren verschiedene Teilrevisionen des Bürgerrechtsgesetzes; das wurde erwähnt. Das Bürgerrechtsgesetz ist zum Teil unübersichtlich, ja unverständlich geworden; das möchte der Bundesrat ändern. Der Bundesrat ist auch der Meinung, dass das Bürgerrechtsgesetz aus dem Jahr 1952 nicht mehr zeitgemäss ist. Wir sehen in zwei Bereichen Handlungsbedarf: einerseits bei den administrativen Verfahren, andererseits bei den Voraussetzungen.

Gerne sage ich zuerst etwas zu den Verfahren: Es gibt im geltenden Recht betreffend das Einbürgerungsverfahren wirklich Dinge, die ineffizient sind. Es kann zum Beispiel vorkommen, dass das Bundesamt für Migration über die Erteilung einer Einbürgerungsbewilligung befinden muss, obwohl der Kanton oder die Gemeinde der Einbürgerung ablehnend gegenüberstehen. Das sind Leerläufe, das macht keinen Sinn; das wollen wir in Zukunft verhindern. Es gibt noch ein anderes Beispiel: Es gelten gegenwärtig kantonale Wohnsitzfristen zwischen zwei und zwölf Jahren; es gibt also enorme Unterschiede. Wenn eine ausländische Person den Wohnkanton wechselt, kann es vorkommen, dass sie im neuen Kanton wieder bei null beginnen muss, obwohl sie bereits bestens integriert ist. Das macht keinen Sinn. Da denke ich: Den Föderalismus in Ehren, aber solche Unterschiede lassen sich einfach nicht rechtfertigen. Sie stehen vor allem der Mobilität entgegen, die wir ja von den Ausländerinnen und Ausländern auch erwarten. Hier sieht der Bundesrat Handlungsbedarf.

Der Bundesrat sieht auch Handlungsbedarf bei der Integrationsprüfung. Auch da gibt es im aktuellen Einbürgerungsverfahren Doppelspurigkeiten bei Bund und Kantonen, die keinen Sinn machen. Mit dieser Totalrevision schaffen wir da Abhilfe, indem wir für alle Kantone einen einheitlichen Verfahrensablauf festlegen und vorschreiben, dass bei den kantonalen und kommunalen Wohnsitzfristen generell maximal drei Jahre vorgesehen werden können. Wir möchten bei einem Wohnortswechsel jeweils die Gemeinde, bei der das Einbürgerungsgesuch gestellt wurde, für zuständig erklären - auch wenn jemand den Kanton wechselt.

Wir wollen eine klare Kompetenzregelung für die Integrationsprüfung der Kantone und der Gemeinden: Sie sollen die Integrationsprüfung im Wesentlichen vornehmen, und der Bund prüft dann insbesondere noch, ob die einbürgerungswillige Person eine Gefährdung für die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz darstellt. Damit schliesslich die Kantone und die Gemeinden den Stand der Integration der gesuchstellenden Person prüfen können, müssen sie auch über die notwendigen Informationen verfügen. Deshalb sieht der Gesetzentwurf auch eine Rechtsgrundlage für den Datenaustausch vor, sodass die zuständigen Behörden die jeweiligen Daten auch austauschen können.

Es geht aber, wie gesagt, bei dieser Revision nicht nur um Verfahrensfragen: Es geht auch darum, materiell festzulegen, was eigentlich eine gute, eine erfolgreiche Integration bedeutet. Das geltende Bürgerrechtsgesetz hat diesen Integrationsbegriff auch vorgesehen, aber definiert und konkretisiert ihn nicht. Deshalb möchten wir jetzt in dieser Revision klar festlegen, was wir unter einer guten, erfolgreichen Integration verstehen. Diese Kriterien werden im Gesetz festgelegt; wir kommen sicher im Lauf der Detailberatung noch darauf zurück.

Um der Voraussetzung der erfolgreichen Integration Nachachtung zu verschaffen, möchte der Bundesrat zukünftig verlangen, dass nur noch Ausländerinnen und Ausländer, die bereits eine Niederlassungsbewilligung haben, ein Einbürgerungsgesuch stellen können. Das wurde ebenfalls kritisiert; man hat gesagt, diese zusätzliche Hürde gehe zu weit. Aus Sicht des Bundesrates ist aber dieser C-Ausweis als Voraussetzung sinnvoll, weil natürlich bereits für den Erwerb des C-Ausweises eine Integration vorausgesetzt wird. Damit soll die Einbürgerung eigentlich die letzte Stufe einer konsequenten und erfolgreichen Integration sein.

Das ist die Vorstellung des Bundesrates. Wir möchten Ihnen deshalb beliebt machen, dass Sie beim Entscheid Ihrer Kommission bleiben und weiterhin die Niederlassungsbewilligung als zusätzliches Integrationskriterium und Voraussetzung für ein Einbürgerungsgesuch verlangen.

Frau Ständerätin Diener hat es erwähnt: Wenn wir materiell festlegen, was wir unter einer erfolgreichen Integration verstehen, wird das formale Kriterium, also die Aufenthaltsdauer einer Person in der Schweiz, zweitrangig; das hat nicht mehr Priorität. Natürlich wollen wir hier nicht eine generelle Öffnung. Was wir aber alle wollen, ist eine erfolgreiche Integration - darüber besteht Einigkeit, und darüber war sich auch der Nationalrat einig. Die reine Anwesenheitsdauer soll dann eben nur eine untergeordnete Rolle spielen.

Deshalb schlagen wir Ihnen vor, bei der Wohnsitzpflicht von zwölf auf acht Jahre zurückzugehen. Die Kombination mit der Anforderung der Niederlassungsbewilligung gibt uns die Möglichkeit, Anreize zu setzen. Bereits heute besteht bei guter Integration die Möglichkeit, sich nach fünf Jahren um einen C-Ausweis zu bewerben. Wer bereits nach fünf Jahren einen C-Ausweis hat, hat nach acht Jahren die Möglichkeit, ein Einbürgerungsgesuch zu stellen. Diese Kombination schafft genau das, was der Bundesrat will: einen Anreiz für diejenigen, die sich bemühen. Für diejenigen, die sich nicht speziell anstrengen, gibt es keine Möglichkeit, schon früher ein Einbürgerungsgesuch zu stellen. Sie sehen, der Bundesrat schlägt damit eigentlich ein einfaches Prinzip vor: Wer sich mehr anstrengt und besser integriert ist, soll auch früher ein Einbürgerungsgesuch stellen können. [PAGE 744]

Wenn die Integrationskriterien konkretisiert werden, muss sichergestellt sein, dass auch die Situation von Personen mit einer Behinderung berücksichtigt wird. Das ist sehr wichtig. Wir haben bei den Integrationskriterien hohe Anforderungen gestellt, aber bei Menschen mit Behinderungen - es gibt Behinderungen unterschiedlicher Art, es wird denn auch differenziert ausgeführt - darf es keine Diskriminierung geben.

Ich sage auch gleich etwas zur Frage von Herrn Stöckli: Bei Artikel 12 Absatz 3 hat Ihre Kommission eingefügt, dass die Kantone weitere Integrationskriterien vorsehen können. Wir sind der Meinung, dass das tatsächlich möglich sein soll. Wir haben ja ein dreistufiges Einbürgerungsverfahren: ein kommunales, ein kantonales und ein nationales. Deshalb sollen die Kantone zusätzliche Kriterien vorsehen können. Es gibt aber natürlich Grenzen: einerseits durch das Diskriminierungs- und Willkürverbot, das in der Bundesverfassung klar besteht, andererseits durch das Rechtsgleichheitsgebot, das auch durch die Bundesverfassung vorgegeben ist. Wie Sie wissen, muss hier wie bei jeder Form staatlichen Handelns das Prinzip der Verhältnismässigkeit eingehalten werden. Allgemein darf es keine Vereitelung des Bundesrechtes geben. Die Anforderungen dürfen also nicht so gestaltet sein, dass eine Einbürgerung am Schluss gar nicht mehr möglich ist. Das sind die Grenzen; an diese müssen sich selbstverständlich auch die Kantone halten.

Ich möchte noch kurz auf die drei wesentlichen Punkte eingehen, die im Nationalrat abgeändert wurden und jetzt von Ihrer Kommission - dafür bin ich sehr dankbar - wieder korrigiert wurden. Ich möchte Sie wirklich bitten, hier Ihrer Kommissionsmehrheit zu folgen.

Die erste Differenz betrifft, ich habe es erwähnt, die bundesrechtlichen Wohnsitzfristen. Heute sind zwölf Jahre vorgegeben. Wir möchten eben auf der einen Seite der Integration mehr Gewicht geben, klare Kriterien festlegen und mit der Voraussetzung der C-Bewilligung auch hier noch einmal ganz bewusst eine Hürde einbauen. Aber dann müssten wir umgekehrt mit der Wohnsitzpflicht von acht Jahren auch ein Gegenstück geben, sonst entfällt jeglicher Anreiz, sich hier zu bemühen.

Deshalb bitte ich Sie, hier bei der Kommissionsmehrheit zu bleiben und diese bundesrechtliche Wohnsitzfrist von acht Jahren beizubehalten, wie auch der Bundesrat vorschlägt.

Ein zweiter Punkt wurde heute auch mehrfach erwähnt, die Doppelanrechnung der Aufenthaltsjahre für Jugendliche. Sie wissen alle, wie das funktioniert: Gerade zwischen dem 10. und 20. Altersjahr findet die Integration statt - in der Schule, in der Ausbildung. Deshalb bleiben wir ja auch beim 20. Lebensjahr, weil ja dann häufig auch die Ausbildung, z. B. in einer Berufslehre, fortdauert und weil dort die Integration eben wirklich besonders stark und gut fortschreitet; da möchten wir auch den Jugendlichen die Möglichkeit geben, sich zu bemühen. Wir haben ja immer noch eine Mindestaufenthaltsdauer von sechs Jahren vorgesehen; es geht da also nicht unbeschränkt nach unten. Aber das ist ein Anreiz. Ich betone hier noch einmal: Es geht darum, wann man ein Einbürgerungsgesuch stellen kann. Es ist kein Automatismus, aber mit dieser Regelung geben wir den Jugendlichen die Möglichkeit, sich auch wirklich zu bemühen.

Ich war kürzlich in einer Berufsschule im Kanton St. Gallen und habe dort gesehen, dass es für Jugendliche eine echte Motivation ist und natürlich auch die Integration in den Arbeitsmarkt erleichtert, wenn sie sich integriert fühlen und die Möglichkeit sehen, danach ein Einbürgerungsgesuch zu stellen. Das ist einfach eine Tatsache, und diese Chance möchten wir den Jugendlichen geben.

Ich bitte Sie, hier bei der Kommissionsmehrheit zu bleiben und der bundesrätlichen Vorlage zu folgen.

Die dritte Differenz wurde heute noch wenig angesprochen; es ist die Frage der anrechenbaren Zeit, des anrechenbaren Aufenthalts. Der Bundesrat schlägt Ihnen vor, dass die Zeit der vorläufigen Aufnahme ebenfalls angerechnet werden kann. Das ist gegenüber heute eine Verschärfung: Heute können Sie auch als vorläufig Aufgenommener ein Einbürgerungsgesuch stellen. Das ist mit dieser Vorlage nicht mehr möglich, weil Sie ja einen C-Ausweis haben müssen. Aber was sicher nicht geht, ist, dass die Jahre der vorläufigen Aufnahme dann einfach nicht mehr anrechenbar sind. Das hat der Nationalrat so beschlossen. Die Kommissionsmehrheit ist hier ganz klar der Auffassung, dass diese Jahre angerechnet werden können sollen. Wir kommen sicher in der Detailberatung darauf zurück.

Das sind aus meiner Sicht drei wesentliche Punkte, bei denen ich Sie bitte, sich der Kommissionsmehrheit und dem Bundesrat anzuschliessen. Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten, und ich bitte Sie hier auch, im Sinne eines ausgewogenen Beschlusses zu entscheiden, weil hier eben die Vorstellungen dermassen kontrovers sind, dass es sich, wie ich glaube, eben lohnt, wirklich einen ausgewogenen Beschluss zu haben. Sie werden hier nie allen Vorstellungen gerecht werden, aber ich glaube, die Vorlage, wie sie Ihnen die Kommissionsmehrheit jetzt präsentiert, ist ausgewogen.

Ich bitte Sie, hier die Kommissionsmehrheit dann auch zu unterstützen.