Amarelle Cesla · Nationalrat · 2012-09-10

Wortprotokoll

Le Conseil fédéral est probablement la figure la plus intéressante de notre système institutionnel puisque, comme certains constitutionnalistes se sont plu à le dire, il est vraiment "unique en son genre". Si l'expression est aujourd'hui un peu forcée, c'est probablement en raison de cette originalité qu'il faut trouver les causes de nos difficultés à le réformer. Mais d'autres causes sont plus politiques et certainement plus complexes encore. En effet, la Suisse vit une crise institutionnelle larvée aux yeux des observateurs depuis les années 1990 qui coïncide avec certains blocages progressifs de dossiers politiques importants comme la politique européenne, la réforme de l'AVS, etc., des crises politiques difficilement gérées et une perte relative de représentativité des différentes régions linguistiques du pays avec l'absence de la Suisse italienne depuis 1999 au gouvernement.

Depuis 2001 - en réalité depuis 1990 si l'on prend on compte les premiers travaux -, l'Assemblée fédérale traite donc de propositions concernant le renforcement de la direction politique du Conseil fédéral, d'une décharge des tâches administratives et d'un accroissement de l'efficacité de l'administration. Concrètement et de manière synthétique, puisque Monsieur Fluri a déjà largement évoqué les points précis de la réforme, il s'agit de propositions visant à prolonger la durée du mandat du président et du vice-président de la Confédération à deux ans, de prévoir un certain nombre de règles de fonctionnement du Conseil fédéral pour fixer la transversalité et la collégialité, de mieux définir le rôle et les tâches des secrétaires d'Etat. Plusieurs propositions de réformes ont échoué - par exemple la création d'un second niveau de gouvernement subordonné au Conseil fédéral et composé de ministres et le renforcement des compétences des secrétaires d'Etat - ou sont en passe de l'être aujourd'hui. Par ailleurs, certaines affaires ont mis en évidence la faiblesse de l'ancrage institutionnel et de la légitimité des secrétaires d'Etat.

C'est donc dans ce contexte que nous traitons les projets 1 à 5. Après un examen approfondi de ces projets, les membres de la commission constatent qu'aucun d'entre eux ne parvient à rallier une majorité: ni la solution consistant à faire passer à deux ans la durée du mandat du président de la Confédération, ni celle prévoyant d'élargir le Conseil fédéral à neuf membres n'ont trouvé de majorité en commission.

Vous le savez, cela fait plus de dix ans que le Parlement et le gouvernement traitent de la réforme de la direction de l'Etat. Les conseils s'étaient à nouveau penchés sur la question après que le Conseil fédéral leur eut soumis le message additionnel du 13 octobre 2010. Nous avons aujourd'hui pour l'essentiel trois projets: deux concernent la Constitution fédérale et la loi sur le Parlement, qui prévoient l'allongement [PAGE 1256] à deux ans de la durée du mandat du président de la Confédération; le troisième (projet 6) concerne la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA), qui vous sera soumis dans quelques jours et qui est en procédure d'élimination des divergences - ce projet concerne, comme l'a dit Monsieur Fluri, les secrétaires d'Etat.

La commission est entrée en matière, par 11 voix contre 9 et 2 abstentions, sur les propositions formulées par le Conseil fédéral dans son message additionnel. Elle a même chargé une sous-commission d'examiner d'autres pistes et d'étudier des possibilités de réformes plus étendues au début de 2011. La sous-commission avait notamment étudié la mise en place d'un gouvernement à deux niveaux - soit en maintenant le nombre actuel de conseillers fédéraux, soit en le diminuant -, la prolongation de la durée du mandat du président de la Confédération, l'augmentation du nombre de conseillers fédéraux et l'introduction du renouvellement intégral extraordinaire. Aucune de ces solutions n'ayant recueilli une majorité d'avis favorables, la sous-commission a recommandé de classer les projets correspondants et de ne pas entrer en matière sur les projets présentés par le Conseil fédéral dans son message additionnel.

Par conséquent, bien que la composition de la majorité ait parfois fluctué, la commission vous recommande:

- au sujet du projet 1 qui concerne les articles 162, 175 à 177 et 179 de la Constitution, soit le passage à neuf membres pour le Conseil fédéral et le passage à deux ans de la durée du mandat du président de la Confédération, ainsi qu'au sujet du projet 2, soit la modification de la LOGA et les questions multiples en lien avec les ministres délégués, à une courte majorité - par 13 voix contre 11 -, de classer les projets précités. Une minorité - forte de 11 commissaires - vous propose de ne pas classer les projets 1 et 2 et de les renvoyer à la commission afin que cette dernière procède à la discussion par article;

- pour le projet 3, qui concerne l'ordonnance de l'Assemblée fédérale concernant les traitements et la prévoyance professionnelle des magistrats, à l'unanimité, de classer le projet;

- pour le projet 4, qui concerne spécifiquement l'arrêté fédéral sur la réforme du gouvernement, soit la modification de l'article 176 de la Constitution qui prévoit le passage à deux ans de la durée de la présidence de la Confédération et une clause d'équité, et le projet 5, qui concerne une modification de la loi sur le Parlement sur le même sujet, par 14 voix contre 8 et 2 abstentions, de ne pas entrer en matière.

Etant donné la connexité matérielle entre les initiatives du canton du Tessin 10.321 et 12.307 et le projet 1, je traiterai les deux initiatives en même temps. La commission propose à son conseil, par 12 voix - respectivement 15 voix - contre 9, de ne pas donner suite aux deux initiatives qui prévoient d'élargir le Conseil fédéral à neuf membres et de limiter à deux le nombre de conseillers fédéraux issus d'une même région.

La majorité de la commission craint qu'augmenter le nombre de conseillers fédéraux ne fasse qu'affaiblir davantage la capacité de conduite du Conseil fédéral. Elle estime également que le principe de collégialité constitue l'un des fondements du système gouvernemental suisse. L'expérience a montré qu'il n'était pas toujours évident de donner suffisamment de poids au principe de l'autorité collégiale par rapport au principe départemental. C'est pourquoi chaque réforme du gouvernement devrait viser à renforcer le principe de collégialité. Une augmentation du nombre de conseillers fédéraux produirait l'effet inverse.

Une minorité de la commission a pour sa part rappelé l'importance symbolique et fortement politique que revêt la composition du Conseil fédéral. Les citoyens d'une région donnée se sentent en effet davantage considérés si leur région et leur langue y sont représentées. En outre, la minorité estime qu'il serait d'autant plus judicieux d'élargir le gouvernement que le nombre des ministres suisses est très faible en comparaison internationale: doter le Conseil fédéral de membres supplémentaires permettrait donc de mieux répartir les travaux du gouvernement.

Pour toutes ces raisons, la majorité de la commission vous recommande donc de ne pas donner suite à ces deux initiatives cantonales.