Beck Serge · Nationalrat · 2001-10-02

Wortprotokoll

La nouvelle constitution stipule que toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Le fonctionnement du Parlement est au coeur de notre démocratie puisque le Parlement est le lieu où les élus du peuple concrétisent les règles de droit qui sont indispensables à la coexistence des citoyens.

La loi sur les rapports entre les conseils de 1962 est issue de la deuxième révision globale des règles de fonctionnement du Parlement. La loi initiale de décembre 1849 a été refondue en 1902, introduisant en particulier le vote final et la Conférence de conciliation des travaux des deux Chambres. La révision globale de 1962 a porté, elle, l'accent sur la définition des formes d'actes et sur les interventions des parlementaires. Au cours des quatre dernières décennies, la loi sur les rapports entre les conseils a subi plus de 30 révisions partielles.

La nécessité d'accroître l'importance et les moyens de la haute surveillance du Parlement sur l'activité du gouvernement et de l'administration a été avérée par différentes péripéties de la Confédération, en particulier les affaires dites des "Mirages" à la fin des années soixante et de la Caisse fédérale de pensions dans la dernière décennie. C'est ainsi que le cadre légal de l'activité du Parlement a évolué d'une loi, d'abord destinée à régler les rapports entre les deux Chambres, à une charte précisant la répartition des compétences entre Parlement et gouvernement. Ainsi que l'affirmait déjà Hans Huber en 1960, la loi sur les rapports entre les conseils appartient aussi à la sphère constitutionnelle, dans la mesure où elle apporte de nombreuses précisions indispensables au fonctionnement de l'Assemblée fédérale et donc à la représentation du peuple dans les organes appelés à participer à la conduite démocratique de notre pays.

Il est regrettable, à l'égard de l'importance de l'acte législatif dont nous débattons, pour le fonctionnement de notre démocratie, que la commission ait dû renoncer, pour des impératifs de délai - puisque l'objectif est l'entrée en vigueur pour le début de la prochaine législature -, à une large consultation. L'adéquation du débat démocratique postulant une confrontation large et ouverte des opinions avec les moyens et délais à disposition des parlementaires est d'ailleurs un problème chronique qui ne trouvera pas de solution définitive avec cette nouvelle loi sur le Parlement.

C'est sans doute avec une frustration qui rejoint celle de vos commissaires que vous constaterez que ce projet n'a fait qu'effleurer certains problèmes fondamentaux du fonctionnement des Chambres fédérales, et donc de notre démocratie directe de délégation. Ainsi, le bilan sur le Parlement à fonctionnement de milice, de même que le débat corollaire à la poursuite vraisemblablement justifiée de cette situation, soit le débat sur l'augmentation des moyens d'appui au travail parlementaire des députés, ont été renvoyés à la réforme de la loi fédérale du 18 mars 1988 sur les indemnités dues aux membres des conseils législatifs et sur les contributions allouées aux groupes.

Quelques doutes peuvent être émis quant à l'application du saucissonnage dans le cadre de la réforme de la direction de l'Etat dans le sens global du terme. Ceci d'autant plus que la révision préparée par le gouvernement et portant ce titre est essentiellement axée sur son propre niveau de compétence. Mais force est de constater qu'à la contrainte de délai du début de la prochaine législature s'ajoute le traumatisme encore présent du rejet par le peuple de la réforme de 1991. Et pourtant, l'évolution de la société a entraîné un développement toujours plus dense de la législation; de même, l'explosion des nouvelles technologies et des moyens de communication a entraîné des attentes plus nombreuses des citoyens à l'égard de l'Etat.

Les conséquences de ces développements sont illustrées par la croissance exponentielle du nombre d'objets parlementaires; elles exposent les représentants élus par le peuple à des sollicitations toujours plus nombreuses, diverses et rapprochées dans l'exercice de leur mandat politique. Ainsi, par exemple, le nombre de motions déposées au Conseil national a-t-il augmenté de 87 à 701 par législature au cours des quatre dernières décennies.

Notre Parlement, colonne vertébrale de la démocratie directe de délégation qu'a choisie notre pays, doit donc examiner les fondements de son fonctionnement et y apporter les aménagements répondant aux besoins d'une démocratie moderne et à la confiance que le peuple a placée, par le mandat constitutionnel récemment renouvelé, dans les institutions politiques de notre pays.

Il est de notre responsabilité de parlementaires d'informer objectivement et au-delà de toute récupération démagogique les citoyens des difficultés auxquelles sont confrontés les membres des Chambres fédérales pour assurer au quotidien la représentation de ceux qui les ont élus, ceci sans se laisser enfermer dans la spécialisation stérile ou la dépendance étroite d'un lobby. Cent fois sur le métier remettons l'ouvrage pour vulgariser l'activité parlementaire et expliquer l'importance déterminante, à l'égard du débat démocratique efficace, des conditions de travail des parlementaires.

Si le débat de ce jour n'est pas le lieu des grandes révolutions de l'exercice du mandat parlementaire, il ne peut être envisagé que dans une réflexion cohérente avec la réforme de la direction de l'Etat et avec la révision de la loi sur les indemnités parlementaires. La réforme que nous examinons aujourd'hui est dictée par la nouvelle constitution et n'est pas sans rappeler la révision de celle-ci par la dimension de ses objectifs. Ceux-ci sont principalement au nombre de trois, soit:

1. la concrétisation des nouvelles perspectives ouvertes par la constitution dans le domaine du droit parlementaire;

2. la traduction dans les textes des indispensables réformes du droit parlementaire;

3. la présentation du droit parlementaire selon une systématique claire et l'actualisation de la rédaction de certaines dispositions.

C'est en 1996, parallèlement aux travaux de la révision constitutionnelle, que les Commissions des institutions politiques ont pris la décision de mettre en chantier une révision totale de la loi sur les rapports entre les conseils. Elles ont chargé, en mai 1998, leur secrétariat d'élaborer un avant-projet et ont institué des sous-commissions chargées d'examiner des thèmes spécifiques, soit la procédure de l'Assemblée fédérale en matière d'élection, la haute surveillance, le droit des parlementaires et des commissions en matière d'obtention de renseignements et, enfin, les interventions personnelles et initiatives parlementaires.

En septembre 2000, un avant-projet complet a été soumis à l'appréciation des services intéressés et à une expertise de divers spécialistes du droit parlementaire. Enfin, les autres commissions parlementaires concernées ont été invitées à faire part de leurs avis ou ont été auditionnées par la Commission des institutions politiques.

Le projet qui vous est présenté aujourd'hui est l'aboutissement de cette démarche. Il permet de répondre à neuf postulats et dix initiatives parlementaires déposés devant les deux Conseils, dont vous trouvez la liste à la page 3310ss. du rapport.

Si la définition des attributions de l'Assemblée fédérale, aux articles 164 à 173 de la constitution, ne nécessite que l'apport de précisions minimes au niveau de la loi, il est nécessaire que ces attributions puissent être effectivement exercées.

La compétence en matière de législation, relevant essentiellement de l'Assemblée fédérale, la loi sur le Parlement garantit désormais, à la différence du droit actuel, l'accès aux [PAGE 1306] informations relatives à la procédure législative préparlementaire et postparlementaire. Ces informations sont indispensables pour permettre au Parlement d'exercer ses nouvelles tâches constitutionnelles, en particulier sa participation aux planifications importantes des activités de l'Etat, conformément à l'article 173 de la constitution, et à la définition de la politique extérieure, article 166 de la constitution.

De même, pour pouvoir exercer sa fonction de haute surveillance, prévue à l'article 169 de la constitution, le Parlement doit pouvoir disposer des droits lui permettant de s'informer sur les activités et le fonctionnement du gouvernement et de l'administration. Pour remplir ce mandat et procéder à l'évaluation de l'efficacité des mesures prises par la Confédération, il est indispensable qu'en cas de conflit, ce soit l'autorité de contrôle, en l'occurrence le Parlement, et non l'organe contrôlé, soit le gouvernement, qui décide en dernière instance de l'étendue des droits en matière d'information. C'est là une des principales nouveautés de la loi sur le Parlement que la commission vous invite à défendre fermement.

La loi incorpore également les procédures relatives aux fonctions électives du Parlement, prévues à l'article 168 de la constitution. Précédemment réglées par ordonnance, ces questions importantes, telle l'élection du gouvernement, doivent être régies par une loi afin que les citoyens aient la possibilité de se prononcer par le moyen du référendum sur la procédure choisie.

Il revient également à la loi sur le Parlement de mettre en oeuvre les principes relatifs à la séparation des pouvoirs.

Le fait qu'il y ait une nette séparation entre les attributions et responsabilités des deux pouvoirs ne leur interdit nullement d'intervenir dans le domaine de compétence de l'autre. Il est toutefois essentiel de distinguer clairement, d'une part, les compétences décisionnelles formelles et, d'autre part, les possibilités d'influence sur l'autre pouvoir. Si depuis toujours le Conseil fédéral intervient dans le champ de compétence de l'Assemblée fédérale, et nous le verrons encore à l'occasion de ce débat, c'est l'article 171 de la constitution qui a introduit la réciproque avec la possibilité pour le Parlement, par le biais de mandats au Conseil fédéral, d'exercer une influence sur les domaines relevant de la compétence du gouvernement.

Voici exposé le cadre général de notre débat qui nous permettra, lors de l'examen de détail des articles, d'approfondir les nouveautés de cette loi et de concrétiser les principes de la nouvelle constitution quant au fonctionnement du coeur de l'Etat qu'est le Parlement.

C'est ainsi, à l'unanimité, que la commission vous propose d'entrer en matière sur cet objet et vous invite à la suivre dans ses propositions.