Burkhalter Didier · Bundesrat · 2010-09-30

Wortprotokoll

Le Conseil fédéral aimerait tout d'abord vous remercier de ce très intéressant débat que le "département de la formation" du gouvernement a écouté en stéréo et très attentivement.

Au fond, vous avez fait un débat qui va un peu plus loin que celui auquel on s'attendait. C'est un débat sur l'idée et l'avenir de la Suisse: de quelle manière doit-on traiter Appenzell et continuer de tutoyer le monde? Comment doit-on faire pour mettre en valeur tous nos centres d'excellence en matière de formation, qu'ils soient à Zurich, à Lausanne ou ailleurs, et en même temps conserver les équilibres helvétiques, qui sont quand même assez délicats et aussi importants? Ce débat nous a montré à quel point cette loi doit chercher un équilibre. Certains pensent - ils ne sont plus dans la salle, c'est surtout Madame Fetz - qu'il faut attendre l'examen du projet par le Conseil national. Nous espérons quand même que le Conseil des Etats a confiance en lui et qu'il fera d'emblée un projet qui soit aussi solide que possible.

Le Conseil fédéral aimerait aussi d'emblée remercier la commission, son président, de même que la sous-commission et son président, pour le travail très précis, complet, qui a été effectué, là aussi dans un climat constructif, de confiance, avec le Conseil fédéral et l'administration.

Dans la très grande majorité des cas, je peux déjà le dire ici, nous nous rallierons aux propositions de la commission, de sa majorité parfois. Et puis il y a quelques points sur lesquels nous discuterons. Mais c'est vraiment, du point de vue du Conseil fédéral, maintenant un projet qui met davantage l'accent sur la coordination, un tout petit peu moins sur la planification. Nous estimons que vous avez nuancé le projet de manière positive, et nous nous rallierons sur bien des points à ces propositions.

Vous avez en tout cas, et dans le débat aussi, reconnu l'importance de cette législation: elle vise à renforcer le système de l'enseignement supérieur, à lui permettre de répondre aux défis actuels et futurs. Ces défis, on les connaît: on a actuellement une très forte augmentation du nombre d'étudiants; on a une pénurie de personnel qualifié dans certains domaines, scientifique et technique en particulier; on a une compétitivité internationale - cela a été dit à plusieurs reprises - qui s'intensifie, qui s'élargit. On peut voir, dès qu'on va dans certains pays qui, il y a quelques années encore, n'étaient pas au même niveau, à quel point les choses évoluent en effet rapidement. Et là, vous avez raison.

Bref, il faut rester au sommet sur le plan mondial - cela a été dit également par Monsieur Gutzwiller et par d'autres - en ce qui concerne la formation et la recherche. C'est le cas actuellement; ça doit le rester à l'avenir. Le rapport sur l'éducation en Suisse 2010, paru récemment, relève que plus de 50 pour cent des étudiants en Suisse fréquentent une haute école qui figure dans le top 200 du classement de Shanghai, donc dans les 200 meilleures universités, alors que cette proportion n'est que de 20 pour cent, par exemple, pour les Etats-Unis. Un autre élément important, c'est que, parmi les personnes qui sont au bénéfice d'une formation de degré tertiaire, le taux d'entrée dans la vie professionnelle est très élevé. Il est largement supérieur à 90 pour cent, ce qui est loin d'être le cas, évidemment, dans tous les pays.

Bref, on a un système d'enseignement supérieur qui peut être qualifié d'efficace puisque la majorité des étudiants peuvent étudier dans une université dont la recherche est reconnue au niveau mondial et qui leur ouvre largement les portes de la vie professionnelle. Il y a des forces, il y a des faiblesses, et celles-ci sont imputables surtout à la fragmentation du système. Cela se traduit par le fait qu'il y a actuellement une multitude d'organes de coordination et qu'ils peinent parfois à établir une véritable concertation, en particulier entre les différents types de hautes écoles. La coordination déficiente entre les divers types de hautes écoles a débouché sur une situation où l'on est en présence non seulement de régimes différents en matière d'assurance qualité et d'accréditation, mais encore de déficits dans la répartition des tâches entre les hautes écoles notamment dans les domaines qui sont particulièrement onéreux.

Donc on a une mission de renforcement de la cohésion du paysage des hautes écoles. En vous écoutant tout à l'heure, je voulais dire que cette mission n'est pas de mettre en place une "Appenzellisierung", mais une "Schweizerisierung". Evidemment, dans un domaine où la compétitivité internationale est si forte, cela n'est pas évident: nous devons à la fois "schweizeriser" dans le cadre des équilibres et faire en sorte que le système ait la capacité de résister à la compétition.

Cette mission consistant à renforcer la cohésion du paysage suisse des hautes écoles a été donnée par le peuple, Madame Savary et d'autres l'ont dit. Il y a véritablement une mission donnée par le peuple, par beaucoup de gens, puisque cette nouvelle disposition constitutionnelle très citée dans ce débat a été acceptée de façon écrasante. Le peuple suisse a clairement assigné une tâche de coordination à la Confédération et aux cantons. On peut discuter longuement sur l'interprétation à donner à cela. La Confédération et les cantons doivent, comme le prévoit l'article 63a alinéa 3 de la Constitution, veiller "ensemble à la coordination et à la garantie de l'assurance de la qualité dans l'espace suisse des hautes écoles".

La Confédération et les cantons doivent créer ensemble les conditions-cadres appropriées et équilibrées pour aménager un espace suisse des hautes écoles qui soit compétitif, perméable et d'un haut niveau de qualité. A notre sens, "les cantons" signifie clairement "tous" les cantons. Le mandat constitutionnel est clair et il doit être clairement transcrit à l'article 7 de la loi. J'y reviendrai.

J'aimerais encore relever quelques éléments à propos du cadre légal et des organes.

Concernant le nouveau cadre légal, bien sûr qu'il reste assez compliqué, mais il remplace tout de même deux législations fédérales existantes distinctes: la loi sur l'aide aux universités et la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées, qui seront abrogées. C'étaient des lois relativement "lourdes", en particulier celle sur les HES. Mais le nouveau dispositif ne remplace en rien évidemment la législation universitaire cantonale et la législation sur les écoles polytechniques fédérales. C'est quand même une simplification et une unification de la coordination du domaine suisse des hautes écoles. En effet, ce n'est pas une loi-cadre, mais une loi qui règle la coordination et le financement. [PAGE 979]

Ensuite, la nouvelle loi représente le premier de trois éléments qui constituent le nouveau cadre légal. Pour avoir les effets de tout cela, il faudra un concordat intercantonal et une convention de coopération entre la Confédération et les cantons - et cela n'est en soi pas nouveau, cela existe déjà avec la loi sur l'aide aux universités. Ce cadre légal doit nous permettre de mener à bien cette mission commune de coordination ou de cohésion entre la Confédération et les cantons sur ce sujet, mais il ne doit pas entraver la stratégie développée par chacune des hautes écoles et par les collectivités qui en sont responsables. C'est ce fameux équilibre entre coordination et autonomie qui doit être recherché dans le cadre de ce projet de loi. Le projet de loi insiste sur l'autonomie, et vos propositions d'amendement tendent à la renforcer encore. Encore une fois, nous nous rallions pour l'essentiel à cette nuance apportée au projet mais pas aux propositions de minorité aux articles 7 et 15.

La coordination doit donc permettre de créer un espace suisse des hautes écoles qui soit compétitif au niveau national et au niveau international et qui soit d'un haut niveau de qualité. Dans ce but, la Confédération et les cantons encouragent notamment le développement des profils des hautes écoles et la concurrence entre ces dernières ainsi que la création de pôles de compétences qui favoriseront la perméabilité et la mobilité; ils veilleront à harmoniser la structure des études.

Un véritable acquis de la nouvelle loi, c'est la mise en place d'un nouveau régime financier homogène pour les hautes écoles basé sur des critères uniformes de performance. A cela s'ajoute, évidemment, une répartition des tâches dans les domaines onéreux, sujet à propos duquel Madame Leuthard, présidente de la Confédération, interviendra tout à l'heure.

Pour atteindre les objectifs de la loi, la Confédération et les cantons doivent se doter d'organes communs, en fait trois organes qui remplacent les nombreux organes de la Confédération et des cantons qui existent aujourd'hui dans le domaine des hautes écoles universitaires. C'est la Conférence suisse des hautes écoles, la Conférence des recteurs des hautes écoles suisses et le Conseil suisse d'accréditation.

Concernant la Conférence suisse des hautes écoles, je ne vais pas revenir sur tout ce qui a été dit mais insister sur le rôle de la Confédération. Elle y assumera des tâches importantes; un membre du Conseil fédéral présidera cette conférence et l'administration fédérale en assumera le secrétariat. Celui-ci sera essentiellement administratif, mais on y reviendra. La véritable préparation politique des dossiers, au premier sens du terme, se fera au niveau de la Conférence des recteurs. Les décisions de la conférence ne pourront être adoptées que si la Confédération y est favorable. Ce rôle important, comme cela a été souligné par Monsieur Bürgi, est prévu à l'article constitutionnel pertinent et il est absolument nécessaire au fonctionnement du dispositif de coordination.

Madame Fetz a critiqué assez fortement le système en question en le trouvant bureaucratique et trop lourd. Je crois qu'il ne faut pas sous-estimer la volonté de travailler ensemble. Ce n'est pas une situation très facile, c'est la magie suisse en quelque sorte, et c'est très profond et très important chez nous. Vous avez cité l'exemple de la Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la santé et du dossier de la médecine de pointe pour expliquer qu'il a fallu dix ans pour peu progresser. Ce n'est pas tout à fait juste, je trouve. Pour avoir découvert ce dossier et essayé de comprendre ce qui s'est passé, je constate que depuis une année, une commission strictement cantonale travaille très sérieusement et elle s'est donné les moyens nécessaires, avec un dispositif de décision assez lourd, mais la Confédération n'intervient pas ou pas encore. A l'heure actuelle, beaucoup de choses sont réglées et la chose qui n'est pas réglée - la question de la chirurgie cardiaque - donne l'impression que rien n'est réglé. Mais la décision qui a été prise n'est pas vraiment étonnante. La situation est telle qu'on doit encore attendre un moment pour voir quelle sera l'évolution dans ce domaine. Mais d'ici relativement peu de temps - et peut-être avant 2013 comme cela a été annoncé -, il est possible qu'une décision soit prise et qu'on concentre sur deux centres cette chirurgie. Le travail est fait très sérieusement par les cantons, mais il est fait par les cantons. On voit de plus en plus qu'il y a une nécessité que la Confédération et les cantons travaillent ensemble. Tant dans le domaine de la santé que dans celui de la formation, on remarque les mêmes problématiques mais à des échelles différentes. Il faut avancer étape par étape, une avance trop rapide aurait des effets très néfastes.

La Conférence suisse des hautes écoles siègera donc en Conférence plénière et en Conseil des hautes écoles, c'est-à-dire sous deux formes différentes. En Conférence plénière, tous les cantons seront représentés. On traitera dans ce cadre-là des affaires qui concernent tous les cantons - et il est assez normal que tous les cantons soient représentés pour traiter par exemple de la définition des coûts de référence. Sans entrer dans un débat de détail, pour nous l'interprétation de la Constitution est claire. Nous n'allons donc pas refaire un grand débat de juristes - vous savez qu'il n'y a pas énormément de juristes au Conseil fédéral. L'important n'est pas là; l'important, c'est de tenir compte de la politique et, par rapport à cela, la politique est à notre sens évidente. Si on lit l'article constitutionnel du point de vue vraiment politique, on sent la volonté claire et nette de faire travailler la Confédération et tous les cantons ensemble.

Mais, surtout, j'aimerais vous demander quelle est l'alternative. Si vous, Chambre des cantons, excluez les cantons non universitaires, que va-t-il se passer? Monsieur Bürgi a parlé d'une éventuelle guerre des cantons. On voit en effet des guerres partout dès qu'il y a des conflits qui devraient être résolus par la discussion. Pour ma part, je n'en vois point. En revanche, je vois clairement que la nature aura peur du vide! Et quand la nature a peur du vide, elle le remplit. Et comment va-t-elle le remplir? Avec de nouveaux organes qui ne seront pas des organes de coordination. Et vous aurez une nouvelle Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique - sans la Confédération - qui fera exactement ce qu'on aimerait faire dans la Conférence plénière. Il faut quand même tenir compte de ce genre de chose.

En disant que c'est très bureaucratique et très lourd, on donne l'impression qu'on a conçu quelque chose de kafkaïen, alors qu'en fait on a fait la Suisse! Et la Suisse, il faut la respecter! Elle existe, c'est comme cela. Donc à notre sens, vous avez là une responsabilité très claire et vous ne devez pas attendre le secours du Conseil national. Le Conseil des Etats doit mettre ce dossier sur les rails et cela ne peut se faire que si on respecte les équilibres de la Suisse! Et ces équilibres, vous les connaissez bien.

Au Conseil suisse des hautes écoles, il y aura quatorze membres des cantons responsables d'une haute école et on y traitera les affaires qui concernent en premier lieu les tâches des collectivités publiques responsables des hautes écoles, par exemple la question des domaines particulièrement onéreux.

Le deuxième organe commun, c'est la Conférence des recteurs des hautes écoles suisses. J'aimerais simplement insister sur son importance. C'est un organe très important qui permettra de bien préparer les dossiers et qui a un rôle très important pour la préparation des affaires de la Conférence suisse des hautes écoles, en particulier la coordination à l'échelle nationale et la répartition des tâches, là aussi dans des domaines particulièrement onéreux.

Le troisième organe commun, c'est le Conseil suisse d'accréditation. J'aimerais insister sur son indépendance nécessaire par rapport aux autres acteurs de la politique universitaire. Je peux d'ores et déjà vous dire, Monsieur le président de la commission, que nous approuvons votre proposition de prévoir la possibilité de reconnaître aussi d'autres agences d'accréditation.

Enfin, avant de passer la parole à Madame Leuthard, présidente de la Confédération, j'aimerais encore relever un point concernant les écoles polytechniques fédérales. La loi souligne la place importante que ces deux écoles occupent dans l'espace suisse des hautes écoles. L'autonomie de la [PAGE 980] Confédération - en l'occurrence en tant que collectivité responsable des écoles polytechniques fédérales - est garantie. La loi sur les EPF reste en vigueur: en tant qu'établissements autonomes de droit public jouissant de la personnalité juridique, les écoles polytechniques fédérales continueront à être pilotées et financées exclusivement par la Confédération en vertu de la loi sur les EPF. Mais, en tant qu'éléments importants de l'espace suisse des hautes écoles - on retrouve là l'équilibre souhaité par l'article constitutionnel, puis, par suite logique, par la loi, comme l'a dit Madame Savary -, les écoles polytechniques fédérales sont bien évidemment dans le champ de la loi et sont concernées par l'activité conjointe de coordination de la Confédération et des cantons - par exemple, là encore, pour la répartition des tâches dans les domaines particulièrement onéreux, mais aussi pour l'assurance de la qualité.

Je vous remercie encore une fois, au nom du Conseil fédéral, de bien vouloir entrer en matière sur ce projet de loi, de le mettre résolument sur les rails.