Burkhalter Didier · Bundesrat · 2014-03-17

Wortprotokoll

L'intervention qui vient d'être faite par Madame la conseillère aux Etats Savary me donne l'occasion de m'excuser auprès de vous de regarder assez souvent mon téléphone. Ce n'est pas très poli, mais c'est parce que en effet, j'ai un peu de la peine des fois à faire les deux choses en même temps, la présidence de la Confédération et la présidence le OSCE. Nous sommes actuellement en négociation au sein de l'OSCE. Donc j'ai dû régulièrement vous écouter d'une oreille et répondre de l'autre, si je peux dire, concernant le cas ukrainien.

Mais je vais peut-être prendre un peu plus de temps sur la question ukrainienne et vous expliquer globalement où l'on en est, ce que l'on fait, ce que l'on a fait, ce que l'on espère faire et répondre à votre question aussi complètement qu'il est possible officiellement. Mais je suis aussi prêt à en parler davantage moins officiellement.

J'aimerais vous remercier de vos différentes interventions sur le rapport sur la politique extérieure. On a, au fond, l'impression que 2013 est déjà très loin. L'actualité a pris le pas, elle occupe nos pensées depuis quelques semaines, ce qui n'est pas très bien, mais c'est l'actualité qui véritablement dicte absolument tout depuis quelques semaines, tant pour ce qui concerne les relations Suisse-Europe que pour ce qui relève de la question générale de la sécurité en Europe avec le dossier ukrainien en première ligne.

Mais néanmoins, fin 2013, c'est le milieu de la législature. La stratégie qui a été définie, c'est officiellement la stratégie de politique étrangère 2012 à 2015. On est donc vraiment au milieu de la période. C'est l'occasion de faire le bilan et c'est ce qu'on a essayé de faire. Ce bilan est important pour estimer s'il faut prévoir des adaptations maintenant déjà. J'aimerais rappeler que, dans notre idée, la stratégie de politique étrangère s'étend sur une durée plus longue que celle de 2012 à 2015. Elle va de 2012 à 2022, soit une dizaine d'années. Et comme on vit politiquement toujours au rythme de la législature de quatre ans, il est normal qu'on la réadapte tous les quatre ans, ce qui a été fait officiellement pour 2012 à 2015. Si vous prenez les lignes stratégiques qui ressortissent à cette stratégie, il est évident qu'elle nous mène clairement jusqu'en 2022/23, période qui verra notamment la candidature de la Suisse au Conseil de sécurité de l'ONU.

Les axes principaux, je vous le rappelle, comprennent pour commencer l'intensification des relations avec nos voisins. Cela a été un peu difficile en 2013 dans les trois grands pays voisins pour cause d'élections. Il y a aussi eu une grande instabilité ici ou là, ce qui n'a pas rendu les choses très faciles. Depuis le début de l'année, on a pu fortement intensifier les contacts au niveau des chefs d'Etat, des chefs de gouvernement, que ce soit avec l'Allemagne, l'Autriche ou l'Italie - il y aura même une visite d'Etat dans quelques semaines - et nous souhaitons aussi confirmer au niveau du chef de l'Etat ce que nous avons accompli au niveau ministériel pour ce qui concerne la France.

Le deuxième axe, c'est la consolidation de la voie bilatérale avec l'Union européenne, j'y reviendrai.

Le troisième axe, c'est l'engagement dans la sécurité en Europe, dans les régions proches de l'Europe et dans les régions fragiles du monde.

Le quatrième axe, ce sont les partenariats stratégiques, la gouvernance globale, les défis globaux, la Suisse internationale par le biais de Genève.

Pour être très direct, je fais encore les constats suivants. Premièrement, les événements s'accélèrent, mais en fait la ligne stratégique se confirme encore davantage avec ces événements. Au fond, les événements donnent raison à la stratégie. Deuxièmement, 2013 a été une année de progrès dans cette stratégie. Evidemment, il faut toujours procéder à une autocritique, mais on a pu progresser dans la stratégie.

Concernant le premier constat: les événements s'accélèrent, la ligne stratégique se confirme, les événements 2013 ont vite vieilli, mais les axes stratégiques, eux, s'imposent encore plus nettement. C'est surtout valable pour l'axe Europe et l'axe sécurité; ce sont des priorités stratégiques qui sont "hyperconfirmées" actuellement - j'y reviendrai -, ce qui ne veut pas dire que les autres priorités ne sont pas tout aussi importantes, notamment celles en lien avec ce qui vient d'être dit lors de l'examen de l'interpellation Recordon, avec le fait qu'il faut vraiment développer un réseau de contacts, d'accords, de partenariats dans le monde globalisé. Il ne faut surtout pas se fixer uniquement sur une seule région, même si on doit mettre des priorités!

La voie choisie, c'est une Suisse neutre, mais qui est tout autant responsable, par exemple qui s'engage pour la communauté internationale dans la politique de paix et des bons offices. C'est aussi une Suisse solidaire avec le développement de l'aide internationale, la politique de l'aide au développement en général. Cette voie - neutralité, responsabilité, solidarité - nous permet d'être placés au mieux pour conjuguer les différents intérêts majeurs et les différentes valeurs de notre pays, les intérêts étant l'indépendance, la prospérité et la sécurité.

Le deuxième constat est que 2013 a été une année qui a permis de progresser dans la stratégie. On a tout d'abord progressé dans le renouveau de la Suisse internationale par Genève - vous avez cité l'Iran et la Syrie. Genève est redevenue l'une des principales lumières sur le radar international. La stratégie commune - Confédération, canton, ville - pour Genève a été acceptée, et il est très important de pouvoir travailler de pair avec les autorités cantonales et locales. La nouvelle possibilité de soutien de la Confédération à la rénovation des bâtiments internationaux était fondamentale dans le dossier essentiel de la rénovation du Palais des Nations. Quelques jours avant la fin de l'année, l'Assemblée [PAGE 240] générale des Nations Unies a donné le feu vert essentiel à la première étape de ce dossier.

Le deuxième progrès notable est le développement rapide des partenariats avec les régions dynamiques du monde. Vous parlerez très certainement avec Monsieur le conseiller fédéral Schneider-Ammann de l'accord de libre-échange avec la Chine. Mais parallèlement, nous avons progressé dans tous les dialogues, y compris dans celui des droits de l'homme. L'intensité de la relation avec la Chine l'année passée a été exceptionnelle.

Nous intensifions nos relations avec d'autres régions de la zone Asie-Pacifique. Le rapporteur a mentionné le Japon, nous pouvons mentionner également la Corée du Sud et sa visite d'Etat en Suisse au début de l'année 2014, de même que l'Australie - c'est la première fois dans l'histoire diplomatique de la Suisse qu'un chef du DFAE effectuait une visite en Australie, tandis que nous recevrons les autorités australiennes dans une semaine ou deux en Suisse. Nous intensifions également nos relations avec les pays de la zone de l'Amérique latine, pas forcément les plus grands pays mais les plus dynamiques, et avec la fameuse Alianza del Pacifico - Pérou, Chili, Colombie, Mexique - qui est particulièrement intéressante dans sa manière d'imaginer l'avenir, que ce soit dans le domaine économique ou dans le domaine du climat par exemple.

Il y a beaucoup de choses à dire, beaucoup de critiques à faire, comme toujours. Cependant, il y a là une alliance intéressante qui apparaît, c'est pourquoi la Suisse a, en quelques mois, non seulement fait part de son désir, mais en plus concrétisé celui-ci par l'acceptation d'être un pays observateur dans cette alliance. Nous avons également essayé d'intensifier les relations avec les pays du Golfe et avec la Turquie.

Un troisième élément qui démontre que des progrès sont en cours, c'est l'intensification des actions de la Suisse dans les domaines de l'aide au développement et de la sécurité au sens large. Il s'agit des actions suivantes: l'aide humanitaire dans le dossier syrien, au moyen d'un financement, afin d'apporter de l'aide partout où c'est nécessaire, y compris évidemment dans les pays voisins de la Syrie; l'engagement politique pour améliorer les conditions d'accès, soit un engagement auprès de tous les acteurs, sans acception de personne, qui peuvent peser de tout leur poids pour améliorer l'accès; le soutien au processus politique; le soutien à la destruction des armes chimiques - c'était le dossier vraiment important l'année passée; le renforcement progressif des actions de la Suisse dans les contextes fragiles - pour des raisons de temps, je ne développe pas ce point, mais c'est un élément très important pour nous -, y compris le renforcement des actions de la Suisse dans les programmes globaux.

A ce sujet, vous avez cité l'eau. C'est un domaine particulièrement intéressant, dans lequel nous souhaitons déployer une stratégie aussi cohérente que possible, c'est-à-dire en groupant tous les éléments qui jouent un rôle, y compris la politique de sécurité, qui est très importante pour ce qui a trait à l'eau. Nous essayons de développer une stratégie parallèlement à la volonté de notre pays de s'imposer sur le plan international comme l'avocat d'un objectif spécifique pour la question de l'eau parmi les objectifs du développement durable, dans le cadre de la stratégie post-2015.

Parmi les progrès constatés, il y avait aussi la multiplication des contacts avec l'Union européenne. Nous avons connu cinq années de conflit larvé sur le plan institutionnel avec l'Union européenne. Le but fixé en 2013 était de contacter personnellement toutes les autorités de tous les pays de l'Union européenne pour mettre fin à ce climat conflictuel. Nous pouvons affirmer avoir réussi. A fin 2013, la Suisse a même décidé d'un mandat pour entamer la négociation sur le volet institutionnel, qui était un problème réel depuis cinq à six ans dans nos relations avec l'Union européenne. Début 2014, cette dernière avait prévu de rédiger son mandat de négociation de la même façon que le nôtre. Puis il y a eu le résultat de la votation populaire du 9 février dernier. Il y a en effet un avant et un après 9 février. Parmi les études en cours, nous étudions la possibilité de trouver des solutions.

Mais il y a, de fait, un avant et un après. Je vais dire quelques mots sur l'avenir des relations entre la Suisse et l'Union européenne, et ensuite je parlerai de l'Ukraine.

La votation du 9 février donne un mandat constitutionnel pour l'évolution du système de migration; elle met donc à l'épreuve la politique de migration, la politique des relations entre la Suisse et l'Union européenne, et les relations entre la politique intérieure et la politique extérieure. Sur ce dernier sujet, j'en arrive de plus en plus à la conclusion qu'il ne faut surtout plus diviser la politique intérieure et la politique extérieure: ce sont deux éléments d'une même chose. Il faut réussir à mener le débat sans séparation. On ne peut pas s'imaginer pouvoir quasiment négocier les accords internationaux en Suisse entre nous, et puis s'apercevoir, pour finir, qu'il faut le faire malgré tout aussi avec quelqu'un qui n'est pas là. Il faut ouvrir la possibilité de discuter de la politique intérieure et de la politique extérieure sans les diviser.

Le Conseil fédéral a d'emblée demandé au pays de surmonter cette épreuve nationale. Il a parlé de valeurs. La cohésion: il y avait une cohésion directe compte tenu des résultats, mais il y a aussi une cohésion à avoir maintenant dans la manière d'affronter la problématique ensemble. Le calme et la sérénité, parce qu'on doit regarder les choses telles qu'elles sont et faire preuve de lucidité devant ce qui a été décidé et ses conséquences. Il y a, de plus en plus, le travail et la persévérance: il faudra beaucoup travailler pour trouver des solutions et ce n'est pas sûr qu'on y arrive! Il faut donc vivre dans une certaine incertitude. C'est peut-être la seule chose qui est certaine. Il faut admettre que dans ces prochains mois il faudra beaucoup travailler ensemble pour trouver une solution que nous devrons ensuite partager avec nos partenaires européens.

Concrètement cela signifie, cela a signifié et cela signifiera, qu'il faut, qu'il a fallu et qu'il faudra expliquer la situation - c'est déjà largement fait, mais il faut continuer. Il faut organiser rapidement les travaux de concrétisation - c'est aussi largement fait.

Il faut orienter le pays vers la meilleure solution à moyen terme. La meilleure solution à moyen terme, pour le moment et dans la situation où nous nous trouvons, cela reste de viser le maintien des accords bilatéraux et même de marquer la volonté politique claire de rénover la voie bilatérale et de la consolider. On ne sait pas encore si c'est possible, mais cette volonté est clairement manifestée et confirmée par les premiers contacts dans les discussions et les consultations qui ont été ouvertes sur l'après 9 février.

Cela signifie concrètement qu'il faut développer rapidement une solution aussi satisfaisante que possible pour l'intégration de la Croatie dans cette problématique - je n'entre pas dans les détails, car vous les connaissez. Cette position est en train d'être développée par le Conseil fédéral, mais il n'en décidera que lorsqu'il aura la garantie d'avoir un paquet équilibré, à court terme sur la question croate et donc sur les accords de coopération, mais aussi à moyen terme pour juger dans quelle mesure de telles décisions s'intègrent dans une vision permettant à la Suisse d'obtenir ce paquet équilibré. Tant que nous ne l'aurons pas, nous n'avancerons pas, dans le seul but de régler un élément ponctuel. Nous recherchons vraiment une cohérence et la meilleure solution pour le pays dans les nouvelles circonstances. D'ici l'été, nous devons développer ce nouveau concept de migrations. De celui-ci dépendra à peu près tout le reste; nous devons établir dans quelle mesure une marge de manoeuvre existe pour une révision de l'accord sur la libre circulation des personnes, dans quelle mesure il existe un avenir pour cette voie bilatérale à rénover, à consolider ou non. Ces éléments devront être analysés ces prochains temps, précisément en fonction de ce concept.

Et puis, parallèlement, nous sommes clairement décidés à poursuivre l'ensemble des relations bilatérales. Cela veut dire concrètement que nous avons fait savoir à l'Union européenne notre volonté de discuter des questions d'accès au marché de l'électricité et des questions institutionnelles, que [PAGE 241] nous voulons continuer à discuter des accords de coopération. D'ailleurs nous ne comprenons pas l'intérêt pour l'Union européenne de bloquer les accords de coopération; il y a différents blocages dans les divers dossiers. Nous estimons qu'il est dans l'intérêt européen, au sens large Suisse et Union européenne, de trouver une solution favorable dans le domaine de la recherche. Si le continent européen veut être à la pointe du transfert de technologies dans les prochaines années, il ne peut pas se permettre de telles querelles. Il doit pouvoir mobiliser toutes les sources intelligentes et il y en a toute une série en Suisse, qui est un pays leader mondial en la matière.

Donc, nous cherchons des solutions qui, je le répète, sont un peu liées à la manière dont nous allons gérer le problème apparu avec l'extension de la libre circulation des personnes à la Croatie.

Nous voulons aussi continuer d'argumenter dans le domaine fiscal où nous avons une série de négociations en cours.

Voilà la situation dans le domaine de l'Union européenne, avec, je le redis, la nécessité d'un processus qui fera l'objet d'informations, non seulement dans le cadre des commissions, mais également à l'égard du public, sur les décisions du Conseil fédéral lorsqu'elles seront prises. Mais nous débattons et décidons tout ce qui est stratégique au Conseil fédéral et, je le répète, nous ne trancherons définitivement sur un point ou sur un autre que lorsque nous aurons la possibilité d'obtenir aussi une situation acceptable et positive pour le pays.

Concernant l'intensification de la sécurité en Europe, qui est la ligne stratégique la plus importante, c'est en effet le dossier ukrainien qui nous occupe beaucoup, en lien avec la présidence suisse de l'OSCE. Cette présidence a été préparée de manière minutieuse - on avait ébauché de nombreux projets - et puis, depuis le début de l'année, on ne fait pratiquement que s'occuper de la crise ukrainienne. Peut-être est-ce juste aussi dans la mesure où l'essence de l'OSCE, c'est précisément de créer des ponts entre l'Est et l'Ouest, et d'y avoir réussi. D'ailleurs, pendant des années, on ne parlait plus de cette organisation parce qu'elle n'avait plus tant d'importance dans la mesure où son but était de servir de forum entre l'Eurasie et l'Atlantique; et puis, tout à coup, on voit à quel point ce forum, en termes de politique de sécurité, est fondamental: c'est le seul endroit où un certain nombre de pays qui peuvent avoir des divergences peuvent réellement les exposer. C'est un forum politique, mais basé sur le consensus.

Dans les faits, je le répète, la crise est au centre de la présidence et on peut distinguer deux phases: une première phase de "conflit interne" jusque vers la fin février. La présidence suisse de l'OSCE - c'est cela qui est important pour vous - a lancé à ce moment-là plusieurs appels à la désescalade, à la résolution du conflit par le dialogue et nous avons procédé à des rencontres et mené des dialogues avec les autorités ukrainiennes - puisque nous étions en situation de conflit intérieur, si l'on veut - soit avec le président de l'époque, le premier ministre, le ministre des affaires étrangères et les membres de l'opposition.

On a fait des offres concrètes de facilitation et de bons offices pendant quelques jours, ce qui a abouti, par exemple, au transfert de la mairie occupée à Kiev à l'administration de la ville. Nous avons ensuite eu la possibilité de lancer les premières missions, toujours importantes aujourd'hui, comme par exemple la mission du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme, précisément sur l'examen de la violence et des violations des droits de l'homme pendant les manifestations sur la place Maïdan. L'Ukraine a accepté, la mission a commencé. Puis nous avons préparé - et elle est prête à être lancée - la mission d'observation des élections. Ce sera une énorme mission. Ce sont 100 observateurs à long terme et 900 observateurs à court terme qui observeront les élections du 25 mai prochain. Et il y a eu toute une série d'autres engagements concrets, que je vous passe.

Puis il y eu la deuxième phase, c'est-à-dire l'internationalisation du conflit, vers la fin du mois de février dernier, avec la problématique de la Crimée qui s'impose à l'ordre du jour international. L'OSCE et sa présidence ont immédiatement proposé, en utilisant la tribune du Conseil de sécurité des Nations Unies et en menant simultanément des discussions avec des parlementaires américains, la formation d'un groupe de contact international et la nomination d'un envoyé personnel. Depuis lors, des activités supplémentaires ont été envisagées et lancées, il y a eu plusieurs appels - à nouveau - à la désescalade, et la prise de position de la présidence de l'OSCE sur la question de la légalité ou non du référendum. Sur ce point, on entend parfois la critique: peut-on vraiment faire la différence entre ces deux casquettes, à savoir la présidence suisse de l'OSCE et de la Suisse? J'aimerais répondre ici que ce qui importe pour nous, au Conseil fédéral, c'est que sur les questions fondamentales de droit international - de droit en général et de droit international en particulier - on puisse être sur la même longueur d'ondes. A cet égard, ce n'est pas très problématique, parce que les principes mêmes de l'OSCE sont des principes très proches de ceux que la Suisse défend.

Il n'y avait donc aucun problème pour nous à annoncer clairement que le référendum en Crimée était illégal en vertu de la Constitution ukrainienne et du droit international en matière de souveraineté et d'intégrité territoriale. Cela ne pose pas de problème non plus sur le plan des discussions avec la Fédération de Russie, même si celle-ci n'est évidemment pas d'accord avec nous sur ce point. La position de la Suisse, du fait de sa présidence de l'OSCE, a été communiquée mardi dernier. Le mercredi, nous avons eu un entretien personnel avec le président russe. Bien que la position de la Suisse ne rejoigne pas celle de la Fédération de Russie, le président russe n'a pas estimé qu'il n'y avait plus de possibilité pour la Suisse d'agir comme présidente de l'OSCE, bien au contraire.

Actuellement, l'essentiel est pour nous de progresser dans la présence sur le terrain. Nous négocions, et je n'exagère pas, toutes les heures depuis plusieurs jours pour obtenir un mandat accepté par les 57 Etats de l'OSCE de manière à pouvoir mettre en place une mission d'observation dans l'est de l'Ukraine en particulier, mais en tout cas sur le territoire ukrainien, concernant la protection des minorités, les droits de l'homme et la prévention des conflits. C'est un travail énorme, très difficile, mais il est très important d'envoyer des observateurs neutres d'organisations de ce type sur place - et il n'y en a pas beaucoup qui peuvent le faire - pour éviter autant que possible l'escalade. Nous avons aussi travaillé sur la base du Document de Vienne pour envoyer des observateurs militaires. Cela se passe dans le cadre de l'OSCE, mais cela fait l'objet de relations bilatérales entre l'Etat qui le demande - en l'occurrence l'Ukraine - et les autres.

Les contacts ont été très nombreux avec l'ensemble des acteurs. Durant les cinq derniers jours, nous avons eu des contacts avec tous les acteurs internationaux liés à la crise ukrainienne. Le Conseil fédéral a décidé de suivre de près tout ce qui concerne strictement la Suisse. Cela a par exemple été le cas pour le blocage des fonds déposés en Suisse par les membres de l'ancienne équipe gouvernementale. Ce blocage a été décidé d'abord par la Suisse. Elle a été suivie par plusieurs autres Etats. La Suisse a clairement expliqué qu'il s'agissait là d'une décision unilatérale, qui n'a en soi rien à voir avec la présidence suisse de l'OSCE. Il est donc possible de faire la part des choses. Nous verrons dans quelle mesure cela restera possible par la suite.

Pour terminer sur ce point, je réponds maintenant à la question qui a été posée par Madame Savary. Cette question est très intéressante, elle est même, pour ma part, quelque chose que j'ai tout de suite imaginé, il y a quelques jours déjà. Elle est plus complexe qu'elle n'en a l'air, car toute la question de la neutralité a été assez fortement discutée dans l'histoire de l'Ukraine. Cette neutralité a déjà été envisagée.

Il y a en Ukraine deux grands courants: les deux courants cherchent la sécurité. L'un dit: "La meilleure sécurité qu'on puisse avoir, c'est par la neutralité." L'autre dit: "La meilleure sécurité qu'on puisse avoir, c'est par une alliance militaire." Dans la situation actuelle, il est difficile de se [PAGE 242] présenter, avec la présidence de l'OSCE, comme étant favorable à l'une ou l'autre des tendances parce que la question de la neutralité sera considérée assez largement comme une position favorable à la Russie, et celle d'une alliance militaire comme une position favorable à l'OTAN.

Donc dans la situation actuelle, s'impliquer dans le débat, oui, mais s'impliquer fortement dans une des directions, a priori, c'est déjà quelque part choisir son camp. Et c'est quelque chose qu'il ne faut vraiment pas faire. Autant il faut être très clair sur le plan du droit international, autant le choix des Ukrainiens leur appartient, et ce n'est pas à la présidence suisse de l'OSCE de leur dire que leur avenir est dans telle ou telle direction. Mais il est clair que le débat est intéressant.

Sur la question du fédéralisme, c'est peut-être un peu plus facile. Cela a été évoqué par à peu près tout le monde comme étant une voie possible. Et là, il est aussi possible que la Suisse - non pas la présidence suisse de l'OSCE, mais la Suisse elle-même -, par ses expériences en la matière, puisse être utile à l'avenir. Il s'agirait là d'un processus à long terme et c'est ce que nous souhaiterions: précisément pas un référendum à la va-vite, mais un processus à long terme dans lequel on réfléchit sur une évolution constitutionnelle, avec, peut-être, une ouverture liée au fédéralisme, voire, un jour, un choix de l'Ukraine de se diriger dans la voie de la neutralité: un choix qui ne doit pas lui être imposé de l'extérieur mais qu'elle ferait au bout d'un processus inclusif avec l'ensemble des forces politiques. Elle n'en est, et de loin, pas encore là pour le moment.

J'aimerais simplement préciser que malgré tout cela, on essaie de réaliser tout ce que l'on a prévu au cours de cette année comme priorités pour la Suisse à l'OSCE, soit notamment d'importantes conférences qui auront lieu en Suisse ces prochains temps, en particulier celle sur la lutte contre le terrorisme qui aura lieu à Interlaken à fin avril; il y aura aussi celle sur la protection des défenseurs des droits de l'homme. Quant à la conférence sur la lutte contre la traite des êtres humains, elle a déjà eu lieu. Puis il y aura des visites officielles dans tous les endroits les plus délicats - je pense en particulier aux Balkans et au Caucase.

Tout cela doit se faire dans le cadre de cette présidence, dont la responsabilité première reste de jeter des ponts, non seulement sur un dossier, mais de manière générale, et entre tous les différents acteurs de cette zone - qui englobe en fait pratiquement tout l'hémisphère Nord - et des partenaires qui vont jusqu'en Australie.