AB 156299

Wortprotokoll

Qui surveille les surveillants? Telle est la question qui va nous occuper dans les minutes qui vont suivre. C'est une question actuelle qui se pose dans bien des domaines.

Actuellement, la surveillance des entreprises de révision est assurée par deux autorités distinctes: la FINMA et l'Autorité de surveillance en matière de révision, l'ASR. La FINMA surveille les sociétés d'audit, c'est-à-dire qui sont chargées du contrôle des établissements financiers. Quant à l'ASR, elle surveille les entreprises de révision qui révisent les comptes des entreprises ouvertes au public. Elle se limite à la surveillance de la révision des comptes annuels et des comptes consolidés - l'audit financier -, mais n'a pas pour tâche de surveiller l'audit dit prudentiel. Par ailleurs, l'ASR octroie l'agrément aux personnes morales et physiques qui fournissent des prestations de révision requises par la loi. La FINMA se fonde sur cet agrément délivré par l'ASR pour délivrer ses propres agréments en vertu des diverses lois sur les marchés financiers. Ces agréments dépendent l'un de l'autre: sans agrément de l'ASR, il est impossible d'être agréé par la FINMA. Et le retrait d'un agrément de la FINMA peut entraîner le retrait de celui accordé par l'ASR.

Cette situation n'est pas satisfaisante à bien des égards, car elle conduit à des doublons: des sociétés de révision sont surveillées et par l'ASR et par la FINMA, même si ces deux autorités opèrent dans des secteurs différents avec des rôles différents.

Ainsi, les personnes qui requièrent un agrément doivent déposer deux demandes auprès de deux autorités distinctes. Ces deux autorités doivent se communiquer toute modification de leurs agréments pouvant avoir une influence sur l'agrément accordé par l'autre autorité.

Si ASR et FINMA se sont partagées le travail - revues d'entreprise pour la première, revues des dossiers de révision pour la seconde -, elles exercent une activité analogue, même si c'est avec des savoir-faire, des orientations et des compétences différents.

En matière de collaboration internationale, il est parfois difficile de faire comprendre à nos partenaires étrangers que notre système comporte deux autorités distinctes. Cela complique notamment les opérations de surveillance conjointes avec d'autres pays.

Ces problèmes de doublons ne peuvent être résolus par une simple amélioration de la coordination entre les deux autorités. Une telle obligation existe d'ailleurs d'ores et déjà dans la législation actuelle.

Le Conseil fédéral propose donc de concentrer la surveillance au sein d'une seule autorité: l'ASR. C'est cette dernière, et elle seule, qui assurera la surveillance des entreprises de révision et des sociétés d'audit. Elle devient l'unique surveillante en matière d'audits financiers et prudentiels.

Elle devient aussi l'unique autorité d'agrément. Elle devient enfin l'unique interlocuteur pour la collaboration internationale en matière de surveillance et en matière de révision.

Cette proposition est logique. La surveillance des sociétés d'audit n'est pas au coeur du mandat et de l'activité de la FINMA, mais est plutôt une tâche et un instrument parmi d'autres. Il faut par exemple relever que les tâches principales de la FINMA sont la protection des créanciers, des investisseurs et des assurés, ainsi que de veiller au bon fonctionnement des marchés financiers, objectifs qui ne sont pas forcément en adéquation avec la surveillance des entreprises de révision. En outre, les sociétés d'audit font souvent office de bras armés de la FINMA et d'instruments de surveillance pour son compte, tout en étant surveillées par cette dernière. Il en résulte un risque de conflit d'intérêts, un risque que les sociétés d'audit soient incitées à ne pas communiquer à la FINMA des informations, de peur que cela n'ait une influence négative sur leur propre situation, de peur que l'on croie que les manquements sont dus à leur propre activité de révision. Ce talon d'Achille de la surveillance de la révision a d'ailleurs été décelé par nos Commissions de gestion dans leur analyse des conséquences de la récente crise des marchés financiers.

Il apparaît enfin important de souligner que la présente révision législative ne modifie pas le droit matériel de la surveillance. Il s'agit uniquement de répondre aux questions que j'ai posées au début de mon intervention: qui surveille les surveillants? Qui surveille les sociétés de révision?

Ces raisons amènent votre commission à vous recommander d'entrer en matière. Elle a pris sa décision par 16 voix contre 6 et 1 abstention. La minorité Schwander vous demande de ne pas entrer en matière. Votre commission a soutenu, à l'unanimité, la loi amendée par ses soins lors du vote sur l'ensemble. C'est aussi à l'unanimité qu'elle vous propose de classer la motion 13.3389 des Commissions de gestion.