Schmid Martin · Ständerat · 2012-06-05

Wortprotokoll

Die Frage, die wir uns aus meiner Sicht stellen müssen, ist, ob wir eine Verfassungsgerichtsbarkeit brauchen, ob sie notwendig ist, und welche Vor- und Nachteile sie mit sich bringt. Letztlich geht es für mich um die Frage: Wer soll Verfassungsbestimmungen konkretisieren? Die entscheidende Frage ist also nicht, ob verfassungswidrige Gesetze anwendbar sein sollen, und schon gar nicht, ob man für oder gegen den Rechtsstaat ist. Die entscheidende Frage ist: Wer soll letztverbindlich zuständig sein für die Konkretisierung offener Verfassungsnormen? Und da gibt es - ich lehne ich mich da auch an die in der Kommission angehörten Professoren Richli und Seiler an - zwei zentrale Grundpositionen. Die eine Seite sagt, die Konkretisierung der Verfassung sei eine juristische und rechtliche Frage. Ob ein Gesetz verfassungsmässig sei oder nicht, könne nach juristischen Methoden mit Ja oder Nein beantwortet werden. Die andere Seite, der ich angehöre, sagt: Das Ausnutzen des in der Verfassung offengelassenen Konkretisierungsspielraums kann nicht einfach nach juristischen Kriterien erfolgen, sondern es bedingt eine Wertung, in die politische Aspekte einfliessen. Folglich ist es Sache der politischen Instanzen, diese Wertung vorzunehmen.

Die Frage der Wünschbarkeit einer Verfassungsgerichtsbarkeit hängt entscheidend davon ab, welcher dieser Konzeptionen man folgt. In der juristischen Methodenlehre ist heute unbestritten, dass es bei vielen Rechtsfragen nicht eine einzige juristisch richtige Antwort gibt. Das gilt sogar für Rechtsgebiete, die rechtssatzmässig sehr detailliert geregelt sind; und das gilt noch viel mehr für die Konkretisierung der Verfassung, weil die Verfassungsbestimmungen ja - auch das sage ich in Anlehnung an die genannten Professoren - hochgradig unbestimmt sind, gerade die Grundrechte.

Ich möchte nochmals das Beispiel des Sprechers der Minderheit, Ständerat Comtes, aufnehmen, nämlich den Schwangerschaftsabbruch. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat gesagt, ein Gesetz, das den Schwangerschaftsabbruch erlaube, sei verfassungswidrig, weil es das Recht auf Leben des ungeborenen Kindes verletze. Der amerikanische Supreme Court hat umgekehrt entschieden, dass ein Gesetz, das den Schwangerschaftsabbruch verbiete, verfassungswidrig sei, weil es die Freiheit der Mutter verletze. Weder die amerikanische noch die deutsche Verfassung äussert sich zum Schwangerschaftsabbruch. Beide enthalten das Recht auf Leben und das Recht auf persönliche Freiheit. Aber man kann nicht sagen, die Verfassung habe die eine oder die andere Lösung vorgegeben. Wenn also andere Verfassungsgerichte hier über den gleichen Sachverhalt gerade gegensätzlich entschieden haben, so hat das mit der Verfassung nichts zu tun, sondern einzig und allein mit der politischen Haltung der Mehrheit dieser Verfassungsrichter. Das kann man auch belegen, indem ja gerade auch die Wahl in den Supreme Court in den USA immer eine politische Frage darstellt.

Die Zuständigkeit bei der Konkretisierung offener Verfassungsbestimmungen, namentlich im Bereich der [PAGE 437] Grundrechte, soll nach meiner Auffassung beim Parlament liegen. Dass gerade auch in der Schweiz politische Wertungen von Richtern vorgenommen werden, erkennen wir bei Bundesgerichtsurteilen, die in Lausanne mit drei zu zwei Stimmen gefällt werden. Es gibt auch in unserer Rechtsordnung durchaus Urteile, die mit drei zu zwei Stimmen gefällt werden. Sie zeigen eben gerade auf, dass es auch im Bereich der Justiz nicht nur die eine Lösung gibt.

In Bezug auf meine Vorredner, die auch auf die Funktion des Ständerates hingewiesen haben, muss ich natürlich zugeben, dass mir eine Verfassungsgerichtsbarkeit, die Kompetenzverletzungen zwischen Bund und Kantonen beurteilt hätte, durchaus sympathisch gewesen wäre. Ich habe mich aber dann davon überzeugen lassen, dass eben eine solch partielle Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit sachlich nicht richtig und politisch auch nicht opportun und nicht mehrheitsfähig wäre; wir erinnern uns an die Diskussionen, welche wir bei der Einführung des neuen Finanzausgleichs geführt haben. Ich bin der Auffassung, dass die Aufhebung von Artikel 190 nicht zielführend ist, wir aber trotzdem Verbesserungen in unserem System vornehmen können, ohne jetzt gerade die Verfassungsgerichtsbarkeit einzuführen.

Ich sehe da insbesondere zwei Elemente:

Auf das erste Element wurde auch in der Kommission vom Vertreter des Bundesamtes für Justiz hingewiesen; es wurde gesagt, dass die präventive Rechtskontrolle in der Bundesverwaltung eine wichtige Funktion habe. Ich glaube, dass man diese präventive Rechtskontrolle noch verstärken könnte, auch wenn sie in gewissen Teilbereichen sicher einen hohen Stand erreicht hat. Die Qualitätssicherung der Gesetzgebung muss spielen. Ich finde aber auch Beispiele, wo sich eben gerade das Bundesamt für Justiz nicht vernehmen liess.

Ich komme aus dem Bereich des Steuerrechts; ich habe die Botschaften einmal angeschaut und geprüft, wie viele Hinweise auf die Verfassungsmässigkeit es im Bereich der Regelungen im Steuerharmonisierungsgesetz gibt. Artikel 129 der Bundesverfassung sieht vor, dass der Bund nur eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz im Bereich des Steuerrechts hat. Wenn wir dann aber die konkreten Bestimmungen anschauen, die wir in den letzten Jahren erlassen haben, dann sehen wir, dass diese weit über eine Grundsatzgesetzgebung hinausgehen. Sie regeln vielmehr auch ganz spezielle, detaillierte Normenbereiche. Hier könnte man aus meiner Sicht durchaus auch von der Verwaltungsseite, vom Bundesamt für Justiz her noch zulegen und in der Botschaft diese Normen noch etwas schärfer wiedergeben. Solche Hinweise haben in den Botschaften bisher gefehlt. Ich gehe davon aus, dass spätestens nach der heutigen Diskussion in sämtlichen Steuerrechtsbotschaften Hinweise auf die Verfassungsmässigkeit in Bezug auf Artikel 129 der Bundesverfassung und die Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes vorhanden sein werden. Ansonsten würde ich mich allenfalls wieder melden.

Das zweite Element, das meines Erachtens zur Qualitätssicherung bei der Gesetzgebung beitragen kann, sind die sogenannten Appellentscheide des Bundesgerichtes; es wurde vorhin schon darauf hingewiesen. Das Bundesgericht hat heute schon die Möglichkeit, in einem konkreten Gerichtsentscheid darauf hinzuweisen und dem Gesetzgeber ein Signal zu geben, dass nach Auffassung des Bundesgerichtes eine bestimmte Regelung verfassungswidrig sei. Das Bundesgericht hat diese Möglichkeit, es kann dem Gesetzgeber damit durchaus Hinweise geben. Ich meine, dass das genügt, dass also die Appellurteile, die gefällt werden können, und das Instrumentarium der präventiven Rechtskontrolle genügen, sodass man eben nicht dahingehend entscheiden muss, dass wir eine Verfassungsgerichtsbarkeit einführen. Es ist eine Wertungsfrage, und für mich obsiegt die Auffassung, dass die Konkretisierung dieser offenen Verfassungsbestimmung Sache des Parlamentes sein soll.

Herr Cramer hat vermutlich gerade auch an mich gedacht, als er das Beispiel der Zweitwohnungs-Initiative zitiert hat. Wenn wir uns die Umsetzung gerade auch der Zweitwohnungs-Initiative - ich entschuldige mich bei Herrn Janiak, der dieses Beispiel hier eingebracht hat - vornehmen, dann wird es ja in der Praxis so laufen, dass höchstwahrscheinlich der Bundesrat, wenn nicht auf den 1. September, so auf den 1. Januar, eine Ausführungsverordnung zur Zweitwohnungs-Initiative erlassen wird. Diese Verordnung wird vor Bundesgericht durchaus auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit überprüfbar sein, weil sie eben durch den Bundesrat erlassen wird. In der Folge wird es dann aber Sache des Parlamentes sein, eine Ausführungsgesetzgebung im Sinne eines formellen Gesetzes zu erlassen, und dort wird es dann - davon können Sie vermutlich ausgehen - politisch unterschiedliche Auffassungen geben, wie diese Initiative zu konkretisieren sein wird. Das zeigt ja gerade auf, dass wir auch eine Verfassungsbestimmung eben unterschiedlich interpretieren können. Diese Diskussion wird dann der Gesetzgeber führen, und wer mit dem Ergebnis nicht einverstanden ist, kann dagegen entsprechend wieder das Referendum ergreifen. Ich glaube, gerade dieses Beispiel zeigt auf, dass in unserem demokratischen System das Verhältnis zwischen der gesetzgebenden Gewalt, der juristischen Gewalt und der ausführenden Gewalt austariert ist und dass dort keine Änderungen notwendig sind.

Ich bitte Sie deshalb, mit der Minderheit zu stimmen.